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18 juin 2012 1 18 /06 /juin /2012 01:13

 

 

 

carte_centrafrique_432.gif

 

 

 

 

Voici un très important et déprimant rapport rédigé par des experts de l’Agence Française de développement (AFD) suite à une mission qu’ils ont conjointement effectuée à Bangui du 4 au 11 avril dernier avec également des experts de la BAD, du FMI et de la Banque Mondiale qui les a conduits à se pencher sur la situation catastrophique de la République centrafricaine à tous points de vue résultant de la mal gouvernance des affaires de ce pays par le général François Bozizé et son gouvernement depuis bientôt dix ans.

 

Selon le diagnostic assez objectif dressé sans complaisance par les auteurs du rapport, la RCA est vraiment très malade car tout semble urgent à résoudre dans ce pays et la gravité de la situation actuelle est telle qu’un coup d’Etat n’est pas écarté. Ils ne croient pas si bien dire quand on sait qu’on vient en effet d’échapper à un coup de force attribué à Sylvain Ndoutingaï, un dignitaire demeuré longtemps pilier du régime bozizéen qui a failli procéder à une révolution de palais.

Il est donc impérativement urgentissime que Bozizé et sa cour ainsi que son parti KNK comprennent qu’ils ne peuvent pas seuls avoir raison contre tous les Centrafricains qu’ils prétendent représenter. Ils ont totalement échoué dans la gestion du pays. Leur bilan est désastreux. Il est plus que temps qu’ils mettent en œuvre les solutions consensuelles déjà arrêtées au Dialogue Politique Inclusif qu’ils ont toujours refusé d’appliquer.

C’est justement faute de cela qu’on est obligé de reparler d’un nouveau dialogue aujourd’hui parce qu’il n’y a pas d’autres solutions ou d’alternatives pacifiques en dehors du dialogue sinon d’user de la force armée ou retourner aux urnes mais avec quelles chances d’avoir des élections réellement transparentes et crédibles.

C’est pourquoi il faut tout faire pour que énième dialogue se tienne et soit réellement un succès en débouchant sur un accord politique qui soit effectivement appliqué. Le dialogue inter-centrafricain ne doit pas être réduit à la seule composition d’un gouvernement d’union nationale.

La Rédaction

 

 

 

Compte rendu de mission en République Centrafricaine

 

(4 au 11 avril 2012)

 

 

 

Jean-Bernard Veron (STR/CCC) – Gilles Chausse (DOE/AFR) - Romain André (DOE/DAT/ARC) – Mathias Caro (DOE/AFR)

 

 

 

Mai 2012

 

 

 

1)      Contexte : une dégradation en pente douce sur fond de crise durable

 

 

 

Pays enclavé, mais doté de ressources naturelles importantes, la République Centrafricaine figure parmi les nations les plus pauvres du monde. Le pays compte officiellement 4,5 millions d'habitants (répartis inégalement sur un territoire dont la surface est équivalente à celle de la France et du Benelux) et affiche un taux de croissance démographique de 1,9%. L’Indice de développement humain du PNUD place la RCA au 179ème rang sur 187 pays,  avec 62,8% de sa population vivant en dessous du seuil de pauvreté (1,25 USD par jour) et une  espérance de vie à la naissance parmi les plus faibles d’Afrique subsaharienne (48,4 ans contre une moyenne de 51 ans). 

 

Perdue dans l’anonymat des PMA, la RCA est en réalité confrontée à une situation de fragilité profonde et durable en raison des conflits récurrents qu’a connus le pays, de la très faible capacité de l’Etat à exercer ses missions, tant régaliennes que de délivrance de services aux populations ainsi qu’aux acteurs économiques, et d’une gouvernance globalement défaillante. Cette fragilité, qu’entretiennent par ailleurs la faiblesse des moyens humains techniques et financiers de l’Etat ainsi que les incessantes luttes politiques internes des pouvoirs successifs aux dépens d’une stratégie de développement, ne date pas d’hier. Elle est devenue en quelque sorte consubstantielle au pays.

 

En conséquence, le développement économique et social du pays est gravement compromis, et les quelques avancées dans ce domaine sont bien souvent fragiles. De ce fait, la RCA est confrontée à une crise humanitaire sans fin - que Médecins sans frontières estime être la plus grave qui soit, juste derrière celle de la Somalie - et ce sont les nombreuses ONG internationales présentes sur le territoire ainsi que les organisations confessionnelles locales qui, bien souvent, apportent aux populations ce minimum de services que l’Etat est bien en peine de leur fournir.

 

Enfin, et ce qui n’arrange rien, les appuis et ressources apportés par la communauté internationale fluctuent dans le temps, rythmés qu’ils sont par l’alternance de périodes de volontarisme et de lassitude, ce qui fait périodiquement de la RCA un « orphelin de l’aide ».

 

 

 

1.1 - Contexte politico-sécuritaire

 

 

 

Le Dialogue inclusif, qui faisait suite à la période de tension et de désordre du milieu des années 2000 et qui avait suscité beaucoup d’espoir, notamment chez la communauté internationale (d’où reprise de l’aide et traitement généreux de la dette publique extérieure du pays), s’est enlisé. Les élections de 2010 qui se sont finalement déroulées en 2011 ont été entachées de fraude, semble-t-il, et les partis d’opposition, par ailleurs très morcelés, n’ont pas été associés à l’exercice du pouvoir, comme cela avait été pourtant acté au terme du Dialogue inclusif.

 

La situation sécuritaire s’est plutôt améliorée. La plupart des insurrections politico-militaires ont accepté le principe d’une trêve et la Lord Resistance Army (LRA de Joseph Kony), sous forte pression (mais de l’armée ougandaise et  non de celle de la RCA), ne représente plus aujourd’hui un grave risque sécuritaire. En revanche, reste actif le groupe de Baba Laddé, aux affiliations et ambitions incertaines. Quant au programme de Désarmement, Démobilisation, Réinsertion (DDR) il est demeuré de longs mois au point mort, faute de ressources suffisantes pour financer la réintégration des ex-combattants dans la vie civile et l’armée reste divisée sur des bases ethno-politiques, si bien qu’on ne saurait exclure des coups d’Etat ou des mutineries, comme cela s’est déjà produit à plusieurs reprises depuis deux décennies. Enfin, les violences « privées » (banditisme de grand chemin et braconnage à grande échelle) se poursuivent au même rythme qu’avant.

 

Cette instabilité, chronique depuis le milieu des années 1990, est le produit de causes propres aux pays. En tout premier lieu l’incapacité de l’Etat à contrôler le territoire national, trop vaste compte tenu des moyens humains techniques et financiers dont il dispose, ainsi que la fragmentation du pays en pôles de survie largement coupés de la capitale et ne se reconnaissant guère dans un Etat fortement défaillant.

 

 

A cela s’ajoutent des causes externes, sous-produits des troubles qui ont affecté ou affectent encore certains des pays frontaliers de la RCA (Tchad, Soudan, RDC, Ouganda).

 

 

 

Cette instabilité, qui dégénère parfois en affrontements violents, fait que la nation centrafricaine reste une nation en devenir, que l’appareil d’Etat ne peut réellement exercer ses fonctions efficacement qu’à Bangui et dans ses environs, de manière plus incertaine, dans la région forestière du sud-ouest, et avec difficultés dans le reste du pays.

 

 

 

1.2- Situation économique et financière

 

 

 

L'économie centrafricaine repose principalement sur l'agriculture et l’élevage (55% du PIB), très largement tournés vers le vivrier et l’autosubsistance. Diamant et bois constituent les principales exportations du pays (plus de 70%, si tant est que l’on puisse chiffrer la valeur exacte des ventes de diamants), suivis de très loin par le café. Le secteur forestier est également important sur le plan  social (il est le principal employeur du pays avec 25 % des emplois formels) et financier (il produit 10 % des recettes fiscales).

 

Le sous-sol renferme également de l’or, du minerai d’uranium, du pétrole dans le prolongement du gisement de Doba au Tchad. Mais ce potentiel est peu ou pas exploité industriellement, ce qui prive le pays de ressources suffisantes pour financer son développement.

 

En outre les assises et réalisations économiques de la RCA sont fragiles en raison d’un contexte sécuritaire fortement perturbé depuis près de deux décennies, ce qui a un impact négatif sur le volume d’activité et les conditions de vie des populations.

 

Ce sombre tableau correspond à la réalité du pays, mais sa quantification est largement sujette à caution car une part importante des activités économiques centrafricaines relèvent du secteur informel, que ce soit dans les campagnes, dans l’exploitation minière, voire en ville, et sont donc fort mal répertoriées dans les comptes nationaux.

 

Sous cette réserve et après une croissance d’un peu moins de 4% en 2006 et 2007, la RCA a encaissé en 2008 et 2009 une série de chocs exogènes (flambée des cours du pétrole et  crise économique mondiale qui a entraîné une forte baisse en valeur des ventes de grumes, premier poste d’exportation du pays). Ces chocs ont cassé le rebond de la croissance et menacé la stabilité macroéconomique du pays. Le taux de croissance du PIB est donc tombé à 2% en 2008, puis à 1,7% en 2009, avant de remonter légèrement à 3% en 2010 et à 3,3% en 2011, soit des valeurs trop faibles pour permettre une réelle amélioration du niveau de vie de la population. Le taux d’inflation, qui avait amorcé une décrue, après un pic en 2008, a poursuivi cette tendance à la baisse en s’établissant à 1,2% en moyenne annuelle en 2011.

 

Le déficit du compte courant extérieur est tombé à 7,5 % du PIB en 2011, grâce à une relative amélioration des performances du pays à l’export, tant pour les grumes que pour les matières précieuses (diamants et or), ainsi qu’à une stabilisation des importations en valeur.

 

Le déficit budgétaire a lui, continué de s’accroître en 2011 pour compenser la diminution des recettes et la suspension des appuis budgétaires extérieurs. Une amélioration est toutefois attendue en 2012 avec un léger excédent du solde budgétaire, faisant suite à un déficit de 2,4% du PIB en 2011.

 

Les capacités financières d’intervention de l’Etat, hors concours extérieurs, restent très inférieures aux besoins tant d’investissement que de fonctionnement des administrations, avec un risque qu’on ne saurait sous-estimer d’impayés sur la solde des fonctionnaires qui, dans le passé, ont produit mouvements sociaux et mutineries des forces armées. En effet, non seulement le taux de fiscalisation est faible et les recettes potentielles sont médiocrement mobilisées, mais également la gestion des finances publiques est largement perfectible. De ce fait, l’Etat peine à prendre en charge le financement des infrastructures et équipements (principalement en matière de transport et d’énergie), ainsi que les dépenses d’éducation et de santé pour un fonctionnement minimum. Les Objectifs du millénaire pour le développement ne peuvent être éventuellement atteints qu’avec l’appui de financements extérieurs.

 

S’agissant des finances publiques, le pays a atteint le point d’achèvement de l'initiative PPTE en juin 2009, permettant de ramener la dette publique extérieure de la RCA de 57% du PIB en 2008 à 12,7% en 2009 et 14,1% en 2010. Dans le même temps la dette publique totale est passée de 80% du PIB en 2008 à 29% en 2010. En plus des réductions accordées dans le cadre du Club de Paris, la France a consenti un effort additionnel en annulant la totalité de sa dette bilatérale. Ainsi, les accords signés entre la France et la RCA le 26 mai 2010 actent de l’annulation de 5,14 millions d’euros, dont environ 1,6 million d’euros à titre bilatéral additionnel. 

 

 

Le pays est aujourd'hui classé en risque modéré (pays jaune) selon l'analyse de viabilité de la dette du FMI. Toutefois la dette extérieure demeure importante auprès de créanciers non membres du Club de Paris (Argentine, Serbie, Taïwan), de même que la dette intérieure vis-à-vis de la banque centrale, des banques commerciales de la place (ce qui réduit d’autant leurs capacités à financer l’économie) et des arriérés sociaux, ce qui limite considérablement les marges de manœuvres budgétaires.

 

De ce fait, la RCA est aujourd'hui très dépendante financièrement de la communauté internationale pour ses investissements publics et son équilibre budgétaire.

 

 

 

1.3- Contexte administratif

 

 

 

L’état de l’administration centrafricaine est révélateur de la situation de fragilité du pays. Celle-ci peine en effet à assurer son propre fonctionnement, et plus encore à délivrer des services aux populations. Certaines fonctions essentielles d’un Etat ne sont ainsi pas remplies, au premier lieu desquelles la couverture du territoire, très partielle (10 500 fonctionnaires civils sur 17 000 relèvent de la préfecture de Bangui). L’Etat est ainsi peu présent en RCA et ne touche qu’une proportion limitée de sa population. La faiblesse des ressources budgétaires constituent bien sûr l’une des principales contraintes du pays, comme le résume le rapport PEFA de juillet 2010; « les budgets d’investissement constituent une variable d’ajustement au profit de l’absorption des retards de paiement des salaires, et, plus généralement de l’augmentation des dépenses de fonctionnement ». Il s’avère en effet que les conditions minimales pour faire fonctionner une administration sont à peine réunies, que ce soit au niveau du traitement des fonctionnaires (gel fréquent des salaires, dont le niveau moyen s’élève à 40 000 CFA, arriérés de paiement récurrents) comme de leurs conditions de travail (accès limité à l’électricité, vétusté des bâtiments administratifs, faiblesse des moyens informatiques et logistiques, existence de ruptures de fournitures…). Maintenue dans une forme de précarité, l’administration se retrouve logiquement confrontée à des problèmes de motivation du personnel et d’aspiration vers une gestion « au jour le jour ». Par ailleurs, le niveau structurellement faible de l’investissement en RCA, et son caractère aléatoire, expliquent en grande partie le manque d’expérience et les capacités très limitées de l’administration pour mettre en œuvre ses politiques et stratégies.

 

 

Indépendamment de la contrainte budgétaire, l’efficience même de l’administration se trouve entravée par une organisation globalement défaillante. L’administration centrafricaine est composée de 28 ministères, aux dimensions très variables (plusieurs ministères comptent moins de 10 agents, comme par exemple l’enseignement technique et professionnel), avec des lignes de partage parfois floues et une faible culture de l’inter-ministérialité. De surcroît le fonctionnement de l’appareil d’Etat se caractérise par une forte centralisation des prises de décision : au-delà même des ministères c’est parfois directement la Présidence qui décide), la lenteur des circuits administratifs, l’absence courante de règles standardisées, une faible culture du management et de la gestion de projet et, plus généralement, une activité qui repose souvent sur un nombre limité de cadres compétents. La chaîne de la dépense constitue un autre facteur entravant l’exécution d’un budget pourtant restreint (plus de 60% des notes PEFA sont classées en D) compte tenu notamment de sa lenteur, de son imprévisibilité, voire de la réticence des fournisseurs à répondre aux commandes et appels d’offres d’un Etat considéré comme « mauvais payeur ».  

 

L’un des risques identifiés est celui de la capacité de la RCA à maintenir et à renouveler un vivier de cadres compétents au sein de son administration. Devant les difficultés rencontrées par les fonctionnaires pour exercer leurs métiers, et ce sur la longue durée, il y aurait un phénomène de perte de compétences, d’où un important besoin de recyclage qui ne peut être aujourd’hui couvert par les dispositifs locaux de formation continue (dont l’ENA centrafricaine). A cela s’ajoute la question épineuse du renouvellement des cadres, contrainte par la faible qualité du système éducatif centrafricain et par la faible attractivité de l’administration pour les jeunes diplômés, en particuliers pour ceux ayant étudié à l’étranger.

 

Malgré un environnement globalement défavorable, il faut noter que certaines structures publiques restent raisonnablement compétentes et sont en mesure de mener à bien les projets et programmes dont elles ont la charge. Celles rencontrées par la mission ont en commun une certaine autonomie budgétaire vis-à-vis du Trésor, soit parce qu’elles prélèvent directement des taxes à la source (ACFPE avec la taxe professionnelle), soit parce qu’elles sont soutenues, financièrement et techniquement, par des bailleurs extérieurs (équipe du PARPAF appuyée par l’AFD, Secrétariat technique permanent de l’éducation soutenu par la Banque Mondiale et l’AFD ou encore AGETIP qui bénéficie des appuis de différents bailleurs pour la réalisation d’infrastructures). Contrairement à l’administration, ces structures disposent de moyens de fonctionnement mieux sécurisés (salaires et équipements) et d’une pratique régulière de la gestion de projet.

 

Cet état de fait incline à penser qu’actuellement en RCA une condition pour pérenniser une structure de projet et ses activités est de l’extraire, au moins partiellement, du circuit budgétaire du Trésor. Le projet PARPAF en est un bon exemple ; il était en effet prévu que l’Etat prenne le relais de l’AFD pour financer l’achèvement du PARPAF après le départ de l’assistance technique pendant une période transitoire, avant que ce dernier ne devienne une agence autonome financée directement par prélèvement partiel à la source de taxe forestière. Le résultat est qu’aujourd’hui les fonctionnaires accusent 5 mois d’arriérés de primes, 4 de loyer et a attendu plusieurs mois l’officialisation de son nouveau statut (voté par les députés en mai 2012). 

 

Face à ces multiples défaillances de son administration, l’Etat centrafricain a engagé différentes mesures de correction. Une importante réforme a ainsi été amorcée en 2009, avec une restructuration des ministères (refonte des organigrammes, élaboration de fiches de poste, etc…) et l’adoption de nouveaux statuts pour la fonction publique, incluant notamment la mise en place d’un système d’évaluation des performances. La mise en application de cette réforme semble toutefois piétiner et ses effets positifs tardent à se matérialiser.

 

 

Un peu dans le même ordre d’idée, le gouvernement a dissous, début 2012, les conseils d’administration de toutes les entreprises et offices publics pour les soumettre à un Conseil spécial de surveillance et de redressement (CSSREOP), l’objectif affiché étant « d’assurer la surveillance et le redressement de ces organismes, de sécuriser les recettes de l’Etat et améliorer la maîtrise des dépenses publiques ». Enfin, le ministère du Plan travaille actuellement à la mise en place, au sein des différents ministères, d’un système standardisé de suivi des programmes et projets.

 

 

 

1.4 Relations avec la communauté des bailleurs

 

 

 

Devant les graves problèmes de gouvernance qui caractérisent la RCA et les difficultés de mise en œuvre des programmes de développement que finance la communauté internationale, celle-ci fait preuve d’une certaine lassitude et certains de ses acteurs se détournent de la RCA.  Ainsi, la Table Ronde des bailleurs de fonds de la RCA, qui s’est tenue en juin 2011 à Bruxelles, ainsi que la Réunion des Amis de la RCA en avril 2012 à New York ne sauraient être considérées comme des réussites. En effet, seuls les pays intéressés par les ressources minières de la Centrafrique (Australie, Chine) ont consenti quelques subventions additionnelles par rapport aux bailleurs de fonds traditionnels, dont le montant n’est pas à la hauteur des besoins du pays et des défis auxquels il est confronté.

 

 

Sur une période plus longue qui démarre avec les violences et conflits de la fin des années 1990, nombre de coopérations bilatérales ont quitté la Centrafrique. Seules restent aujourd’hui présentes la France et la Chine, mais pour des montants d’engagement relativement faibles.

 

Les bailleurs de fonds disposant de moyens significatifs sont aujourd’hui les multilatéraux (Union européenne en tout premier lieu, suivie de la Banque mondiale et la Banque africaine de développement), et ce tant en termes de volumes de financements que d’appuis techniques et d’effectifs de leurs équipes locales.

 

S’agissant des relations avec le FMI, la RCA a bénéficié d'une Facilité élargie de crédit (FEC, ex-FRPC) entre décembre 2006 et septembre 2010. Les autorités centrafricaines ont manifesté leur souhait d'engager un nouveau programme de ce type avec le Fonds, sans qu’un horizon soit pour l’instant fixé. En avril 2012, une mission du FMI s’est rendue en Centrafrique, afin de conduire des discussions préalables sur ce thème.

 

 

Au bout du compte, l’aide que reçoit la RCA, sans être systématiquement négligeable, à tout le moins à l’aune de ce dont bénéficient les autres pays d’Afrique sub-saharienne, est marquée par une forte variabilité.

 

 

 

1.5 -En conclusion de cette analyse du contexte, une faible visibilité à court terme

 

 

 

Cette faible visibilité à court terme a des causes multiples. En tout premier lieu, les éléments de contexte présentés ci-dessus et les incertitudes sur les évolutions du pays, notamment dans sa double dimension sécuritaire et politique. De ce dernier point de vue, les « jeux de pouvoir », complexes à décrypter, laissent entrevoir des  tensions plus ou moins latentes, que ce soit au sein du pouvoir en place  ou dans les relations de ce dernier avec l’opposition et les syndicats. Sur le plan sécuritaire, les retards du processus de DDR fragilise les accords passés avec les groupes rebelles et génère un risque accru de fragmentation des groupes en question et de privatisation de la violence.     

 

Ce à quoi s’ajoute une absence de stratégie claire et solide de la part des autorités, qui se contentent bien souvent de parer au plus pressé, présentent aux agences d’aide des demandes d’appui multiples et changeantes et, d’une manière générale, ne semblent accorder que peu d’importance au développement du pays. Le Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP II 2011-2015), co-rédigé avec l’aide de la BM, de la BAD et du PNUD, et censé être le document de référence est considéré comme « lunaire » par certains interlocuteurs, dont certaines agences d’aide.

 

Il est vrai, et c’est là un casse-tête pour les agences en question, que tout est prioritaire en RCA, qu’il s’agisse de la stabilisation du pays, du développement économique et de la lutte contre la pauvreté, de la délivrance des services de base aux populations, des infrastructures ou du renforcement des capacités de l’Etat. Dans le cas de l’AFD, ce casse-tête est accru par les difficultés et retards rencontrés dans la mise en œuvre de ses projets, ainsi que la minceur de l’enveloppe financière affectée à la RCA.

 

 

Ces remarques valent également pour les services de la Coopération qui voient se réduire le montant des financements qu’ils peuvent mobiliser ainsi que les effectifs de l’assistance technique française.

 

 

 

2)      Bilan des interventions de l’AFD

 

 

 

2.1- Bilan des enseignements des interventions en cours

 

 

 

Après une période de redoublement des troubles politico-sécuritaires au début des années 2000, qui avait contraint l’AFD à mettre son agence de Bangui en sommeil, un bureau de représentation a été rouvert en janvier 2005, bureau rattaché à l’agence de Yaoundé. Depuis cette réouverture et jusqu’à fin 2011, l’AFD a engagé, sur subvention exclusivement, 45 millions €, dont 27%  au titre de l’aide budgétaire (en 2006, 2007 et 2009). A noter que Proparco n’y a aucun financement.

 

Fin 2011, le bureau de Bangui suivait quatorze projets actifs, intervient dans huit secteurs différents et ce avec dix maitres d’ouvrages de tous types (ministères, ONG, entreprises publique ou privée). A cette même période, les restes à verser représentaient 23 millions €, dont 10 millions € engagés récemment (projets de mise à niveau de l’aéroport de Bangui et d’appui à la stratégie nationale d’éducation).

 

 

Début 2012, un seul projet est en instruction, de soutien à la décentralisation dans la zone forestière du sud-ouest  (5 M€, octroi prévu en 2012).

 

Hors aides budgétaires, les neuf principaux projets (subventions supérieures à 4 M€) financés par l’AFD en République Centrafricaine depuis 2003 sont les suivants :

 

 

 

n° Projet

Secteur

Intitulé du projet

Montant final concours

Engagement

 

 

 

 

 

Projets achevés

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CCF 1119

Transport fluvial

SOCATRAF

5 000 000

02/07/03

CCF 3006

Forêt

PARPAF 2 (achevé 12/2011)

5 000 000

04/05/06

 

 

 

 

 

Projets en cours

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CCF 1104

Hydroélectricité

Réhabilitations usines hydroélectriques

4 573 471

22/08/07*

CCF 1120

Infrast. Routières

Ouvrages d'art réseau routier Sud-Ouest

5 000 000

14/04/05

CCF 3000

Santé

Projet renforcement des services de santé

6 000 000

17/01/06

CCF 3014

Assainissement

Développement urbain - THIMO IV

5 000 000

19/12/07

CCF 1129

Transport aérien

Réfection aérogare de Bangui M'Poko

5 000 000

15/12/11

CCF 1133

Education/Formation

Appui à la stratégie nationale d'éducation

5 000 000

15/12/11

 

 

 

 

 

Projets en instruction

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CCF 1130

Forêt

PDRSO

5 000 000

2012

 

* Réaffectation d’un ancien concours de 1998 initialement ciblé sur un programme d’assainissement. (à suivre)

 

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