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18 juin 2012 1 18 /06 /juin /2012 00:53

 

 

 

 

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2.2- La logique d’engagement de l’AFD a obéi à quatre objectifs :

 

* Le désenclavement du pays

a.       Projet d’appui au secteur fluvial – Socatraf et appui au SCEVN (ATR)

b.      Projet ouvrages d’art de franchissement du Sud-Ouest (deux projets successifs, le précédent s’étant achevé en 2006)

c.       Mise à niveau de l’aéroport de Bangui M’Poko

 

* L’amélioration des conditions de vie de la population de  Bangui

d.      Projet d’assainissement pluvial sous forme de projets THIMO (soit le 4ème depuis 1995)

e.       Projet de réhabilitation des centrales hydroélectriques de Boali

 

* L’amélioration des services sociaux de base

f.       Projet de renforcement des services de santé

g.      Projet d’appui à la stratégie nationale de l’éducation

 

* La durabilité de la gestion forestière

h.      Projet d’appui à l’aménagement forestier (PARPAF, 3 projets successifs depuis 2000)

i.        Projet de développement de la Région du Sud Ouest (en instruction) PDRSO

 

Par ailleurs plusieurs actions financées par le FFEM se conforment à ce dernier objectif.

 

2.3- Appréciation de cette logique d’engagement

 

Les interventions de l’AFD ont à plusieurs reprises répondu à des demandes d’urgence de la part des autorités centrafricaines. Tel est le cas :

-          de la réhabilitation des centrales hydroélectriques de Boali, qui alimentent Bangui en électricité et qui risquaient de devoir interrompre leur fonctionnement ;

-          de la mise à niveau de l’aéroport de Bangui MPoko, menacé de déclassement en raison de l’absence d’une clôture d’enceinte et de la présence de population aux abords immédiats de la piste et des flux de voyageurs au départ et à l’arrivée se croisant

 

L’exécution de ces projets rencontre aujourd’hui d’importantes difficultés. Ceci résulte d’une part de la situation d’instabilité de la RCA, de la capacité d’absorption limitée du pays ainsi que de la faiblesse de la plupart des maîtrises d’ouvrage.  De ce point de vue, il est probable que les analyses préalables au réengagement de l’AFD en 2006, notamment sur la capacité des partenaires locaux, en particulier publics, sont restées trop superficielles. Il est vrai qu’à cette époque les perspectives de sortie de crise avaient nourri, dans la communauté internationale, des espoirs qui ont, depuis, été partiellement déçus.

 

En outre, on ne saurait exclure que ces mécomptes soient le fruit, au moins partiellement, de l’insuffisance des moyens humains mobilisés, que ce soit au niveau des effectifs du bureau de Bangui, de l’assistance technique d’accompagnement ou de la fréquence des missions de suivi diligentées par le siège. Et ceci d’autant plus que la dispersion sectorielle du portefeuille et le nombre élevé des maîtrises d’ouvrage ne facilitent pas un accompagnement rapproché des projets.

 

Plus généralement, la stratégie d’intervention de l’AFD a oscillé entre d’une part une approche opportuniste, d’ailleurs défendable en situation de crise/sortie de crise, de réponse aux urgences et/ou de sélection de partenaires locaux, perçus comme raisonnablement performants et, d’autre part, une approche ambitieuse tant de reconstruction du pays (forêt, transports routier et fluvial, énergie) que d’amélioration des conditions de vie des populations (aménagement de quartiers en HIMO, santé).

 

Ainsi, cette oscillation entre plusieurs stratégies, les résultats peu probants parfois engrangés et les difficultés de mise en œuvre conduisent aujourd’hui à s’interroger sur la pertinence de l’action de l’Agence en RCA.

 

1)      Contraintes et opportunités

 

3.1- Orientations politiques

 

La réunion interministérielle du 20 janvier 2012 a confirmé le maintien de la République Centrafricaine sur la liste des 17 pays pauvres prioritaires (PPP) pour la Coopération française et donc pour l’AFD.

 

D’autre part, le Contrat d’Objectifs de et Moyens (COM) 2011-2013 signé entre l’Agence et l’Etat comporte l’objectif suivant : « centrer les efforts de l’Agence sur les PPP, afin de lutter contre la pauvreté et de stimuler la croissance économique ». Plus précisément, 60 % de l’effort budgétaire de l’Etat doit être consacré en 2013 aux pays d’Afrique sub-saharienne et plus de la moitié des subventions doivent être octroyées aux PPP. 

 

En termes sectoriels, le COM indique que l’AFD se conformera aux décisions prises lors des sommets de la FAO en 2008 et du G8 de Muskoka en 2010, soit :

-          octroi de 1 milliard € dans le secteur de l’agriculture en Afrique sub-saharienne ;

-          octroi de 48 million € par an en subvention dans le secteur de la santé maternelle et infantile dans les PPP.

 

Le COM précise en outre que la part des subventions consacrées aux OMD dans les PPP doit atteindre 80 %, dont 30 % pour l’éducation et la formation professionnelle, y inclus 20 % affectés à l’éducation de base.

 

Ainsi, compte tenu de ces éléments, les priorités de l’AFD en RCA visent la santé maternelle et infantile, l’éducation et la formation et, dans une moindre mesure, à l’agriculture.

 

En complément, l’objectif n°1 du troisième Plan d’Orientation Stratégique est formulé comme suit : «… en Afrique Subsaharienne, une mobilisation pour la sécurité alimentaire, un soutien aux infrastructures et des actions ciblées en matière de santé et d’éducation ».

 

S’agissant enfin des accords passés entre l’Etat Français et la République Centrafricaine, le Document Cadre de Partenariat (DCP), signé à Bangui le 8 avril 2010, couvre la période 2010-2013. Ce document stipule deux secteurs de concentration, soit le développement des infrastructures et la reconstruction du système éducatif national, avec un accent particulier mis sur l’éducation de base. Le DCP prévoit également des interventions dans deux secteurs hors concentration que sont d’une part la santé et la lutte contre le SIDA et, d’autre part, la protection de l’environnement et de la biodiversité, notamment par la mise en place d’une gestion durable de la forêt.

 

Fin décembre 2012, la totalité des financements AFD listés dans le DCP 2010-2013 devraient avoir été octroyés (le dernier, le PDRSO au deuxième semestre 2012).

 

3.2- Moyens

 

L’AFD dispose de moyens humains limités pour son activité en RCA : un bureau de représentation à Bangui, avec un agent SAM, un cadre local, et du personnel d’appui (une assistante, un chauffeur et quelques prestataires). Ce bureau est placé sous la responsabilité de l’agence de. Yaoundé qui est notamment en charge des versements pour le compte du bureau de Bangui.

 

Le bureau travaille notamment avec le SCAC de l’ambassade de France, qui dispose d’une douzaine d’assistants techniques et de six VI. La qualité de la relation avec les AT  dans les différents secteurs est variable.

 

Au siège, une demi-douzaine de chefs de projets et un coordonnateur régional sont amenés à se rendre sur place une fois par an en moyenne. Quelques missions ponctuelles peuvent également être menées par des services d’appui transversaux. Comparativement aux autres bailleurs de l’aide, tels que la Banque mondiale ou l’Union européenne, qui certes consentent des financements plus importants, ces moyens humains apparaissent bien faibles.

 

S’agissant du volume des financements, depuis la réouverture du bureau à Bangui début 2005, les octrois sont de l’ordre de 5 millions € en subvention à l’Etat tous les un ou  deux ans. Dans la mesure où, en France, la RCA ne figure pas sur la liste des Etats dits fragiles, elle ne bénéficie pas d’un traitement particulier, notamment au titre des financements dédiés à ces derniers.

 

Ce niveau d’engagement est fortement tributaire du montant de l’enveloppe de subvention (programme 209) affecté chaque année par le MAEE à l’AFD. Or, l’incertitude sur l’évolution de cette enveloppe compte tenu d’une part des contraintes budgétaires de la France et, d’autre part, de l’attention croissante accordée aux pays du Sahel du fait de la déstabilisation qui les menace, laisse peu d’espoir à court terme sur la possibilité d’accroître notablement ce niveau de financement.

 

3.3- Demande des autorités

 

Depuis la signature du DCP, la demande du gouvernement centrafricain a été peu cohérente. Alors que le DCP signé en avril 2010 cible des interventions de l’AFD sur les secteurs des infrastructures, de l’éducation, de la santé et de la forêt, les autorités locales ont émis le souhait, à plusieurs reprises, que l’Agence prenne en compte les domaines de l’agriculture de la formation professionnelle, des banques et secteur privé.

 

Par ailleurs et dans le cadre des discussions sur le DSRP II, lors de la Table Ronde des bailleurs de fonds de la RCA qui s’est tenue en juin 2011 à Bruxelles, les autorités ont souligné leur souhait de voir les bailleurs intervenir dans les secteurs de l’agriculture, de l’élevage et du développement rural.

 

Enfin, le gouvernement centrafricain adresse régulièrement à l’AFD des demandes d’intervention en urgence, comme, tout récemment encore, pour la reconstruction d’un pont à Bangui.

 

4) Lignes directrices et recommandations

 

Même si la RCA ne figure ni dans la liste française des Etats fragiles ni au nombre des pays sahéliens tenus aujourd’hui pour prioritaires en raison de la dégradation de la situation sécuritaire et des risques de contagion régionale, force est de constater que le contexte centrafricain impose de prendre sérieusement en considération une stratégie adaptée au contexte en question et non pas de s’en tenir à des approches standard qui seraient pertinentes dans d’autres PMA raisonnablement stables et pacifiés.

 

Ainsi, une première question posée par la mission est la durée du CIP, traditionnellement de trois ans. Dans le cas de cet Etat fragile, au mieux en situation de sortie de crise, et pour lequel l’AFD dispose de moyens extrêmement limités, la mission propose d’établir un CIP d’une durée de 5 ans.

 

En termes de stratégie d’intervention, les recommandations de la mission sont de deux types. D’une part, elles concernent le respect d’un cadre opérationnel, dont l’application pourrait faciliter l’exécution des projets. D’autre part, elles lancent des pistes de réflexion sectorielles.

 

4.1- Cadre opérationnel

 

Compte tenu de l’état sinistré des administrations centrafricaines et, en conséquence, des  difficultés rencontrées par l’AFD pour mettre en œuvre ses financements, il est recommandé d’avoir des points d’attentions spécifiques tout au long du cycle projet. Lors de la phase d’instruction, par exemple, il convient tout d’abord de s’appuyer sur un diagnostic approfondi de la performance de la maîtrise d’ouvrage, afin de disposer d’une vision claire et réaliste de ses capacités de mise en œuvre et de pouvoir adapter en conséquence le contenu du projet et ses accompagnements :

-        Les appuis au renforcement des capacités, en identifiant l’ensemble des besoins nécessitant un accompagnement technique, que ce soit sur des fonctions « stratégique » (planification, programmation, management), « opérationnelle » (capacités techniques, gestion de projet, procédures opérationnelles) ou encore « transversale » (passation de marché, gestion des ressources humaines, procédures administratives…) ;

-        Le montage institutionnel, en particuliers en ce qui concerne le Comité de Pilotage (réunions régulières, dialogues, si nécessaire, en interministériel et avec la société civile) et le mode opératoire (préciser la répartition des tâches au sein de la maîtrise d’ouvrage, fixer un planning de travail, détailler les circuits administratifs, mettre en place un système de suivi partagé et resserré …) ;

-        La gestion axée sur les résultats, quand cela est possible selon l’objet du projet, en réfléchissant à des systèmes de décaissement basés sur la performance, à l’instar de ce qui a été réalisé par la Banque mondiale dans le secteur de la santé;

-        Le dispositif de suivi qui, outre le mode opératoire, implique de réfléchir aux temps que doit y consacrer le chef de projet (fréquence de ses missions de supervision) et le bureau de Bangui, ainsi que de prévoir des audits techniques et financiers réguliers. 

 

Par ailleurs, en fin d’instruction, et en fonction du contexte du projet, une nécessaire analyse préalable des conditions suspensives devra être réalisée afin de ne pas tomber dans le piège de conditions bloquantes, comme cela a été le cas pour le projet Ouvrage d’Arts du Sud-Ouest.

 

 

4.2- Axes d’interventions

 

Quatre axes, complémentaires ou alternatifs en fonction des moyens qui pourraient être mobilisés, sont proposés :

 

  1. Maintenir notre appui au secteur qui font sens et dans lesquels les projets se déroulent à peu près correctement (l’exploitation forestière) et/ou au profit de structures qui fonctionnent raisonnablement bien (le PARPAF dans le secteur forestier, l’AGETIP en matière d’infrastructures urbaines) ; 

 

Une telle approche permettrait en premier lieu de sauvegarder les poches de compétences qui existent dans l’administration centrafricaine. Sans financement extérieurs, des structures telles que la cellule PARPAF ou l’AGETIP-CAF ne pourraient perdurer. Dans un contexte de grave dégradation de la qualité de l’administration locale, le maintien de ces structures apparaît aujourd’hui primordial.

 

Le choix de sélectionner les interventions en fonction de la qualité de l’interlocuteur permettrait en outre de travailler avec des maîtrises d’ouvrage raisonnablement performantes et d’assurer ainsi une exécution satisfaisante des projets. Toutefois, on notera que ce critère de sélection des projets que financerait l’AFD ne saurait produire à lui seul une stratégie totalement satisfaisante en ce sens que pourraient en être exclus des secteurs tenus par elle pour prioritaires ou négligées des problématiques essentielles pour la stabilisation et le développement de la République Centrafricaine.

 

  1. Promouvoir l’accumulation de capital humain, qui fait cruellement défaut au pays, ce qui implique de s’intéresser au secteur de l’éducation en général ou, plus particulièrement et sans doute de manière préférentielle, à la formation professionnelle ;

 

L’accumulation de capital humain et les enjeux liés à l’éducation et à la formation professionnelle constituent des problématiques centrales pour le développement du pays.

 

Dans le secteur de l’éducation de base, d’importants financements extérieurs ont déjà été octroyés via le mécanisme Fast Track, dont les fonds sont gérés par la Banque Mondiale. Bien que d’importants financements soient consacrés à la construction d’établissements scolaires et à la formation des enseignants le projet ne prête pas une attention suffisante à la disponibilité des enseignants. Ce projet a le mérite de réhabiliter nombre d’écoles primaires de l’intérieur du pays. Ce programme a également permis de mettre en place, au sein du ministère de l’Education, une cellule de gestion de projet solide et compétente, sur laquelle l’AFD s’appuie déjà pour la mise en œuvre de son tout récent programme de renforcement des capacités de l’administration centrale.

 

Une intervention dans ce secteur resterait en cohérence avec les priorités affichées par la diplomatie française, qui a choisi de faire de l’éducation un secteur prioritaire du DCP 2010-2013, et viendrait compléter les interventions au profit d’organisations régionales que l’AFD appuie par ailleurs (CONFEMEN, PASEC et Pôle de Dakar.

 

S’agissant de la formation professionnelle, l’AFD peut également s’appuyer sur le centre de formation national pour le secteur privé de Bangui (l’ACFPE), qui semble disposer de certaines compétences.

 

Toutefois, si l’intervention de l’AFD dans ce secteur de l’éducation primaire se justifie eu égard aux besoins en capital humain de la RCA, ses impacts ne sauraient être immédiats et donc ce choix éventuel pourrait paraître inadapté à la situation de fragilité du pays.

A tout prendre, il pourrait paraître plus judicieux de miser sur la formation professionnelle aux résultats potentiellement plus rapides, sous réserve que l’offre de formation corresponde à la demande sur le marché du travail. Cela faciliterait par ailleurs la création d’emplois et, de ce fait, contribuerait à traiter une des causes de l’instabilité et de la fragilité du pays (cf. ci-dessous).

 

Pour rester dans les secteurs relevant de la délivrance de services sociaux aux populations, il faut citer celui de la santé, sur lequel l’AFD est déjà intervenue et devrait continuer de le faire conformément aux accords Muskoka. Compte tenu toutefois des difficultés rencontrées par l’Agence dans ce secteur, ainsi que des moyens financiers extrêmement limités dont elle dispose, il est proposé qu’une composante santé figure dans le Programme de Développement de la Région du Sud-Ouest (PDRSO), dont le financement devrait être décidé courant 2012.

 

  1. Participer à des programmes qui ont vocation à stabiliser le pays, comme ce pourrait être le cas avec la réintégration socio-économique des combattants démobilisés, ce qui suppose vraisemblablement d’associer des composantes de formation et de micro-finance. Plus généralement, appuyer la relance des activités économiques, en particulier dans le monde rural qui regroupe la majorité de la population et qui est la base des activités du pays, par exemple en accompagnement du programme de pôles régionaux financés par l’Union européenne.

 

Depuis la reprise de ses financements au milieu des années 2000, les interventions de l’Agence se sont concentrées sur la capitale et la région forestière du Sud-Ouest, à l’ouest de Bangui. Si les besoins à Bangui sont certes importants, la situation en province est caractérisée, entre autres, par une extrême pauvreté,

 

Or l’AFD, de par son mandat de lutte contre la pauvreté ainsi que dans le cadre d’une contribution à la stabilisation du pays par le biais du développement des activités économiques et donc de la création d’emplois et de revenus, ne saurait raisonnablement se désintéresser de l’intérieur du où vivent les trois quart de la population centrafricaine.

Il se trouve que l’Union européenne tente de mettre en œuvre un ambitieux programme de Pôles de Développement autour des villes secondaires du pays. L’AFD, en se raccrochant à ce programme, pourrait intervenir sur une problématique clé et ayant une forte visibilité. Les coûts d’instructions, probablement plus élevés pour une intervention en dehors de Bangui, pourraient être réduits par la mise en œuvre de cofinancements avec l’UE et la possibilité de s’appuyer sur des intervenants efficaces, tels que le réseau d’ONG opérant déjà dans ces régions ou encore les organisations confessionnelles après analyse des capacités d’action de ces dernières. Nos financements ne pourraient alors pas faire abstraction de l’agriculture et du développement rural, seraient donc cohérente avec le DSRP 2 finalisé récemment et permettraient aux populations concernées d’accéder au développement.

 

Toutefois, si cette piste était retenue, l’AFD serait confrontée à de lourdes contraintes. En premier lieu, la contrainte sécuritaire et l’absence de transports réguliers engendreraient des surcoûts, comme en témoigne l’expérience de l’UE. D’autre part, cela constituerait un nouveau secteur d’intervention dans  des secteurs dont l’AFD s’est retirée et accroîtrait donc la dispersion de son portefeuille.

 

  1. Flécher les financements sur les interventions d’urgence, notamment dans le secteur des infrastructures.

 

De telles interventions permettraient de répondre à des situations d’urgence à la demande des autorités locales, notamment dans le secteur des infrastructures. L’Agence a déjà réalisé plusieurs opérations de ce type, notamment lors de la réhabilitation du pont de Bania sur la route du 4ème parallèle dans la zone du sud-ouest (achevée), ou de celles des centrales hydroélectriques de Boali (en cours) ou encore de la rénovation de l’aéroport international de Bangui M’Poko (en démarrage) .

En 2011, faute de moyens, l’AFD a refusé de financer la réfection d’un pont qui venait de s’effondrer à Bangui. Un tel projet aurait pourtant été relativement simple à mettre en œuvre, (un seul appel d’offre, proximité physique par rapport à l’agence locale, ce qui en aurait facilité le suivi) et aurait bénéficié d’une forte visibilité.

 

Le revers d’un pareil fléchage, outre que ces opérations d’urgence peuvent être fort onéreuses, est la non intégration de ces dernières dans une stratégie de développement de long terme et la dispersion sectorielle.

 

 

Quelle que soit la stratégie qui sera retenue in fine, il est recommandé de limiter le nombre de secteurs d’interventions compte tenu des coûts élevés de transaction pour chaque secteur.

 

Il est d’autre part proposé que l’AFD se dote d’une capacité de veille et d’analyse renforcée, par exemple sur les problématiques du DDR, la situation du monde rural et des activités qui y sont menées, ainsi que des interventions des autres bailleurs. Pour cela, le FERC serait l’outil adéquat.

 

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