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6 avril 2016 3 06 /04 /avril /2016 09:33

 

 

* Maître-Assistant à l’Université de Bangui

Directeur Général de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature (ENAM)

___________________________________________________________________________

 

Dans son discours d’investiture, le nouveau Président élu de la République Centrafricaine (RCA) a annoncé mercredi dernier la formation imminente d’un « Gouvernement de compétence, regroupant toutes les forces politiques et la société civile »[1] de ce pays.  Au cours d’une réunion tenue le 4 avril 2016 au Palais de la Renaissance, laquelle réunion a rassemblé les leaders de partis politiques, le nouveau Chef de l’Etat est encore revenu sur son annonce, cette fois-ci en termes plus incisifs : « Je tiens à ce que les prochains ministres répondent aux critères de compétences, d’intégrité morale et qu’ils soient représentatifs de toutes les préfectures de la République Centrafricaine. J’attends aussi que les femmes puissent faire partie de ce gouvernement »[2]. Dans l’attente de ce « Gouvernement de compétence », des questions loin d’être anodines  continuent de tarauder l’esprit de certains Centrafricains.

 

Une fois ce « Gouvernement de compétence » formé, se demandent-ils, ses membres sauront-ils privilégier à leur tour le critère de compétence dans la composition de leurs cabinets ministériels respectifs ? Ne seraient-ils pas, comme par le passé, rattrapés par le démon des nominations de complaisance qui consiste à ne pas nommer à des postes de responsabilité des hommes ou femmes qu’il faut à la place qu’il faut ? L’expérience a toujours montré que des nominations de complaisance ont entre autres conséquences regrettables la mauvaise qualité des textes juridiques confectionnés au sein des cabinets ministériels. Il en était ainsi des tout premiers actes administratifs unilatéraux pris par un membre du Gouvernement de transition. Afin que les mêmes erreurs ne se retrouvent plus dans les actes administratifs unilatéraux que les membres du futur Gouvernement Simplice Sarandji seront amenés à prendre, il est important de revenir un instant sur celles commises par un membre du Gouvernement de transition, il y a exactement deux ans.

 

En effet, une fois le Gouvernement André Nzapayéké nommé[3] le 27 janvier 2014, certains membres de son Gouvernement avaient immédiatement pris service et s’étaient, conformément aux paroles de l’hymne national de la RCA, mis au « travail dans l’ordre et la dignité ». D’autres, pour des raisons évidemment liées à leur éloignement du pays[4], ne l’avaient fait que deux ou trois semaines plus tard. Ce fut le cas de l’ancien ministre de l’Education Nationale, de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique, ci-après « l’ancien ministre de l’Enseignement Supérieur »[5] ou « l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui »[6], qui n’avait effectivement pris fonction que le 18 février 2014[7], soit exactement trois semaines et trois jours après la formation du défunt Gouvernement Nzapayéké.

 

Dès sa prise de service, l’ancien ministre de l’Enseignement Supérieur s’était automatiquement mis au travail ; et, quelques jours plus tard, cette autorité ministérielle avait commencé, à l’instar de tous les autres ministres, à apposer son auguste signature au bas d’un certain nombre de décisions, dont trois au moins concernaient spécialement l’Université de Bangui.  Il s’agissait notamment : de l’arrêté du 27 mars 2014 « portant suspension provisoire de l’application » d’un autre arrêté[8] ; de la décision N° 013/MENESRS/DIRCAB du 26 mars 2014 « rapportant les décisions de nomination intervenues à l’Université de Bangui » au courant des trois premiers mois[9] de l’année 2014  et enfin, de la décision N°014/MENESRS/DIRCAB/,-14 « instituant une Cellule de Réflexion à l’Université de Bangui ».

 

Signées à vingt-quatre heures d’intervalle, ces trois actes administratifs unilatéraux avaient été régulièrement portés à la connaissance de leurs destinataires par des procédés « suffisants »[10], les uns sur les ondes de la Radio Centrafrique, les autres par voie de courrier administratif. Cependant, en les parcourant attentivement, aucun enseignant de droit  ne saurait rester insensible aussi bien en ce qui concerne la forme que le contenu de ces actes administratifs unilatéraux. Garder silence, signifierait, d’une part, laisser les hommes et femmes politiques centrafricains évoluer ad viternam d’erreur en erreur. Or, la célèbre maxime latine est bien connue de tout intellectuel : errare humanum est, sed perseverare diabolicum est. D’autre part, rester indifférent, s’apparenterait en quelque sorte à une « non-assistance » des universitaires aux hommes ou femmes politiques non seulement limités intellectuellement, mais tout simplement incompétents dans l’exercice de leur fonction.

 

Il nous souviendra qu’en 1966, le Professeur Emile Giraud publiait un long article fort critique[11] à l’égard des enseignants des Facultés françaises de droit. Afin que l’irresponsabilité des enseignants de droit de l’Université de Bangui ne soit dénoncée plus tard par les générations futures, il est de leur devoir de pointer du doigt, dès à présent et chaque fois que cela est nécessaire, les insuffisances et incohérences que comportent les textes juridiques produits dans le cabinet des autorités politiques. Ce faisant, ils auront apporté leur contribution pour des améliorations souhaitables dans la confection des textes juridiques  par les collaborateurs immédiats des ministres centrafricains. C’est dans cet esprit qu’il faudra parcourir les lignes qui suivent. Les remarques formulées tout au long de nos développements s’inscrivent dans le droit fil des préoccupations exprimées récemment par un Conseiller[12] d’Etat français, lequel conseiller d’Etat souhaitait justement que sa contribution puisse susciter d’autres attentions et d’autres études permettant de mettre en lumière un aspect largement inconnu de l’action administrative.

 

Ainsi, même si les trois actes administratifs unilatéraux ici commentés relevaient strictement des pouvoirs discrétionnaires de l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui, il n’en demeure pas moins que ces actes souffraient d’une certaine imperfection formelle (I). Quant à leur contenu, celui-ci reste contestable au fond (II).

 

I.- DES actes administratifs unilateraux SOUFFRRANT D’UNE IMPERFECTION FORMELLE

 

Comme le fait remarquer un spécialiste[13] de droit administratif, « l’acte administratif unilatéral est juridiquement parfait dès sa signature par l’autorité administrative compétente ». En d’autres termes, toute décision au bas de laquelle une autorité publique aura apposé sa signature devra être regardée ou est réputée acte parfait, puisqu’elle aura été préalablement et sérieusement toilettée par les collaborateurs immédiats de cette autorité. Pour reprendre les propos du Professeur Jacques Chevalier[14],  « circulant d’un niveau à l’autre, la décision aura été progressivement polie et lissée, de manière à répondre le mieux possible à la commande politique ».

 

Malheureusement, les trois décisions ici commentées ne semblaient guère avoir été techniquement élaborées ni avoir subies le toilettage nécessaire des collaborateurs immédiats de l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui. Car, non seulement elles font  de l’amalgame entre visas et motivations des actes administratifs (A), mais encore elles mentionnent abusivement sinon illégalement la formule « Sur proposition du Directeur de Cabinet » dans leur instrumentum (B).

 

A - L’amalgame entre visas et motivations des actes administratifs

 

Autant la décision émanant d’une autorité administrative doit généralement être revêtue de visas, autant elle doit être motivée. Cependant, visas et motivation constituent des formalités tout à fait  différentes même s’il existe une « grande similitude »[15] entre elles. Aussi importe-t-il de ne pas faire l’amalgame entre ces deux exigences formelles dans une décision administrative, notamment en ce qui concerne leur emplacement et surtout, les formules juridiques qui les caractérisent. Les motivations d’un acte administratif doivent-elles figurer dans l’emplacement ou dans la rubrique réservée essentiellement aux visas ? Pour répondre à cette question et conjurer autant que faire se peut toute confusion possible dans l’esprit des collaborateurs immédiats des ministres centrafricains, il convient de revisiter la définition respective de ces deux notions.

 

En ce qui concerne la première, il y a lieu de souligner, à la suite du Professeur Ariane Naquet[16], que la question des visas est peu abordée par la doctrine[17]. C’est sans doute pour cette raison qu’une confusion s’est faufilée dans les trois décisions de l’ancien ministre de l’Enseignement Supérieur. Mais en toute franchise, a-t-on véritablement besoin de compulser une abondante littérature en matière de visas pour en cerner le sens exact ? A priori, on ne peut que réserver une réponse négative à une telle question. Car, selon une définition basique du Larousse encyclopédique, définition rapportée par le Centre français de Ressources textuelles et lexicales, le visa désigne l’ « ensemble de textes législatifs et réglementaires énumérés en tête d’une décision »[18]. Au regard de cette définition, les visas sont ainsi uniquement constitués de la mention des normes juridiques et réglementaires sur lesquelles une autorité administrative fonde sa décision. Or, les visas des trois actes ministériels ici commentés sont allés au-delà de la mention des textes juridiques. En effet, vers la fin de ces visas, l’énumération des textes juridiques et réglementaires disparaît subitement au profit des formulations ci-après : « Vu le caractère unilatéral et illégal de ces décisions », « Vu la nécessité de retrouver un état de fonctionnement normal au plan académique à l’Université de Bangui », « Vu la situation encore préoccupante de la sécurité sur le campus universitaire ». Ces différentes formulations s’apparentent-elles à une énumération de textes juridiques ?

 

Comme cela saute clairement aux yeux de tout juriste, ces formulations ne rentrent absolument pas dans la catégorie des textes juridiques, mais bien évidemment  dans la catégorie des raisonnements littéraires, philosophiques ou sociologiques, voire des phraséologies administratives.  A la suite des textes précédemment visés, l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui aurait mieux fait de substituer simplement le mot « Considérant » - en lieu et place de la préposition « Vu » - pour exprimer les différentes préoccupations en question. Par définition, le mot « Considérant », que l’on retrouve généralement dans les décisions de justice ou dans des recommandations, introduit bien naturellement une certaine motivation de l’acte. Dans le langage juridique, précise le Dictionnaire Larousse Compact Plus, le mot « Considérant » signifie en effet « chacun des paragraphes qui motivent les décisions d’une juridiction administrative ». Pour les juridictions civiles, on parle d’un attendu.

 

En principe et comme le précise le Professeur Georges Dupuis[19], les visas d’un acte administratif restent facultatifs. En se fondant sur une jurisprudence bien établie ce Professeur indique en outre que « l’absence de références aux textes en vertu desquels un acte administratif a pu légalement être pris »  ou une « erreur dans les visas » n’entraîne pas la nullité de l’acte. Même si le juge administratif ne leur attribue aucune importance, cette indifférence autorise-t-elle les administrateurs centrafricains à les confondre avec la motivation des actes administratifs? Dans la mesure où les visas fournissent des indications utiles à la compréhension d’un texte juridique et rendent compte des procédures préalables à son édiction, nous pensons, pour notre part, qu’ils doivent être soigneusement rédigés pour éviter toute confusion entre visas et motivation des actes administratifs. Aussi souscrivons-nous entièrement au point de vue exprimé par un Conseiller d’Etat français, point de vue selon lequel « la qualité des textes peut aussi dépendre de la manière dont est organisée leur rédaction »[20].

 

C’est ici le lieu de souligner que même si les collaborateurs immédiats des ministres centrafricains n’ont aucune culture juridique, ces derniers ont, de nos jours, la possibilité d’obtenir gratuitement des renseignements juridiques sur Internet. En guise d’illustration, le site du Gouvernement français dénommé « Legifrance »[21], fournit des renseignements ultra détaillés sur la notion de visa. Outre la distinction dégagée entre les « Visa des textes » et « Visa des consultations »[22], ce site indique comment ces visas doivent être rédigés et des modèles de leur rédaction ont même été bien encadrés pour aider n’importe quel administrateur ou juriste en herbe dans la mise en forme d’une décision administrative unilatérale.

 

A défaut de Conseiller Juridique au sein du cabinet de l’ancien ministre de l’Enseignement Supérieur, voire d’ouvrage[23] pouvant garantir la rédaction des textes juridiques de qualité irréprochable, il suffisait donc que ses collaborateurs immédiats consultassent le site du Gouvernement français évoqué ci-dessus pour éviter tout amalgame entre « visa » et « motivation » des actes administratifs unilatéraux. L’article 78 du décret n°06.388 du 28 décembre 2006  « portant organisation et fonctionnement du Ministère de l’Education Nationale, de l’Alphabétisation, de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique et fixant les attributions du Ministre », abrogé par un autre décret, mentionnait pourtant l’existence d’une « Direction Générale des Ressources » placée sous l’autorité d’un Directeur Général. Et l’article 79 (1er tiret) de ce décret confiait à celui-ci la charge d’ «  étudier, préparer et mettre en forme les textes administratifs ».

 

Dans la mesure où les trois décisions concernant l’Université de Bangui revêtent toutes la mention « Sur proposition du Directeur de Cabinet » et ne sont uniquement visées que par ce dernier, il apparait tout logiquement que ni le Directeur Général de l’Enseignement Supérieur, ni le Directeur Général des Ressources dudit ministère n’avaient malheureusement pas été mis à contribution. Si cela avait été le cas, avec l’appui de leurs services techniques, ils auraient certainement décelé et corrigé l’amalgame fait entre visas et motivations dans les trois décisions en question. En tout état de cause, ces deux Directeurs Généraux  n’ont rien à se reprocher. Bien au contraire, ils doivent rester zen, car leur présence au sein de ce grand ministère ainsi que celle de leurs services techniques avaient totalement été foulées aux pieds, pour ne pas dire méconnues ou ignorées.

 

Pourtant, et ce sur la base de son expérience personnelle, le Conseiller d’Etat Jean-Marie Delarue explique qu’ « il existe dans la préparation des textes une division du travail stricte : dans cette tâche entièrement dévolue aux administrations centrales, on n’a jamais vu qu’elle ait été méconnue ». Sauf des exceptions à la pratique[24], poursuit-il, « la rédaction des textes dans les ministères est généralement confiée à la direction compétente sur le fond ». Dans le cas des décisions commentées, y avait-il manifestement « une urgence particulière » ou incompétence des directions générales évoquées ci-dessus pour que le directeur de cabinet du ministre de tutelle de l’Université de Bangui s’arrogeât le travail de leur rédaction?  En se fondant sur des exemples français, le Conseiller Delarue précise que « cette manière de faire, pour expédiente qu’elle soit, et nécessaire qu’elle puisse être dans des occasions particulières, n’est pas satisfaisante. Outre qu’elle ne contribue pas à motiver les services, elle ne présente pas les garanties d’une bonne qualité des textes, non pas tant sur la rédaction elle-même que sur la cohérence avec le droit existant, bien mieux connu des directions, et sur les questions connexes que pose une mesure nouvelle, que les fonctionnaires, en principe bons connaisseurs du secteur, sont mieux à même de discerner ». A la lumière de ces explications, on aura tout compris de l’amalgame fait par l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui entre les différents préfixes introduisant les visas et motivations des actes administratifs. Cependant, contrairement aux visas, la motivation est, quant à elle, une notion largement abordée par la doctrine[25].

 

Par motivation des actes administratifs, la plupart des auteurs entendent une obligation qui s’impose à l’administration en vue de garantir les droits des intéressés et d’informer ceux-ci des motifs de droit et de fait ayant fondé certaines catégories de décisions individuelles défavorables qui les concernent. Comme le souligne un auteur[26], « l'obligation d'assortir tout acte administratif d'une motivation repose sur un leitmotiv : il s'agit de donner à l'administré de percevoir le ‘’pourquoi des choses’’ et donc d'être en mesure de mieux accepter les options retenues, les décisions prises ». D'une manière plus générale, la motivation est appréhendée comme un travail de persuasion, de sorte que si cet objectif est atteint, les relations entre le citoyen et l'administration s'en trouveront améliorées. Ainsi, le Professeur Jean Rivero avait-il pu joliment écrire à ce propos : « Si l'on prend la peine d'expliquer à l'homme le pourquoi et le comment de ce qui lui est imposé, sa liberté et sa raison entreront en jeu, elles sont, pour l'action, des auxiliaires plus féconds que la hargne ou la semi-hébétude née de la contemplation d'un imprimé rédigé dans une langue apparemment étrangère … »[27]. Comme on le verra un peu plus loin, « le pourquoi » de l’arrêté de suspension pris le 27 mars 2014 ne persuade personne.

 

Par ailleurs, il importe de ne pas confondre motifs et motivation. Les motifs d'un acte constituent la justification de celui-ci. Mais ils ne se retrouvent pas ipso facto dans le corps même de l'acte. Simplement, leur existence avérée témoigne de ce que l'acte administratif n'est pas le fruit de l'arbitraire. La motivation, c'est l'inscription des motifs dans la décision même : on dit d'un acte qu'il est motivé lorsque son instrumentum est revêtu des motifs qui le fondent. On distingue ainsi la motivation formelle de la motivation matérielle. Alors que la première atteste de l'existence, prima facie, d'une explication dans la décision ; la seconde vise, pour sa part, le contenu de cette explication, c'est-à-dire les motifs de l'acte tels qu'ils sont déposés dans celui-ci.

 

A partir des éléments de définition rappelés ci-dessus, tous les collaborateurs immédiats des ministres centrafricains devraient désormais éviter de faire l’amalgame entre visas et motivation d’un acte administratif, aussi bien quant à leur emplacement qu’en ce qui concerne les formules d’usage devant les précéder. Dans la pratique administrative, les premiers sont généralement précédés de la préposition « Vu ». Les secondes, si on veut nécessairement les insérer dans la rubrique des visas, doivent obligatoirement commencer par le mot « Considérant ». En partant de ces éclaircissements, nous osons croire qu’à l’avenir, les collaborateurs du ministre centrafricain de l’Enseignement Supérieur, chargés du polissage des décisions que publie cette autorité, devraient tenir compte des considérations qui précèdent pour éviter tout amalgame entre visas et motivation. Il y va de la crédibilité et du sérieux dans l’élaboration des actes que cette autorité administrative porte à la connaissance du public constitué non seulement de Centrafricains mais aussi de nombreux étrangers qui en prennent connaissance. Dans une certaine mesure les remarques ci-après d’un ancien diplomate à l’ambassade de France de Bangui ne sont guère dénuées de tout fondement. Elles reposent sur l’observation attentive d’une pratique administrative en Centrafrique laissant complètement à désirer. Fustigeant par exemple un grand service public centrafricain, cet ancien diplomate bien pénétré des réalités centrafricaines relève que le « Secrétariat général du Gouvernement, structure essentielle pour le fonctionnement de l’Etat est une coquille vide. La forme et le respect du principe de la légalité des actes unilatéraux, des actes individuels et des contrats administratifs ne sont que très rarement contrôlés »[28]. Autant les remarques de ce diplomate français corroborent nos analyses autant elles restent également valables pour certains membres des cabinets ministériels en Centrafrique qui, en voulant vaille que vaille plaire à un nouveau ministre,  l’induisent parfois  en erreur.

 

En dehors des amalgames entre visas et motivation des actes administratifs, les trois décisions de l’ancien ministre de l’Enseignement Supérieur mentionnent aussi, et ce de façon abusive voire illégale, la formule « Sur proposition du Directeur de Cabinet ».

 

 

B - La mention abusive, voire illégale de la formule : « Sur proposition du Directeur de cabinet »

 

L’une des bizarreries des trois décisions signées par l’ancien ministre centrafricain de l’Enseignement Supérieur est de voir qu’elles comportent  toutes la mention « Sur proposition du Directeur de Cabinet ». La question qui mérite d’être soulevée ici est celle de savoir si toutes les décisions du ministre de tutelle de l’Université de Bangui devraient nécessairement être revêtues de la formule « Sur proposition du Directeur de Cabinet ». Dans l’affirmative, sur quel texte juridique cette ancienne autorité ministérielle se fondait-elle pour recourir constamment à ladite formule dans ses actes unilatéraux ?

 

Au regard de la jurisprudence et la doctrine des ‘’administrativistes’’ qualifiés, il nous semble qu’en tant que responsable et « chef de service »[29] de son département ou, pour reprendre l’heureuse expression du  Professeur Maurice Duverger, en tant que « maître dans son département ministériel »[30], un ministre prend ses décisions tout seul. C’est ce que la Professeure Jacqueline Morand-Deviller souligne avec force dans son Cours de droit administratif.  En tant qu’ « Autorité administrative, écrit-elle, le ministre est au sommet de la hiérarchie existant au sein de ses services, dont il assure seul la direction. Il exerce un pouvoir hiérarchique[31] sur l’ensemble des agents placés sous son autorité, leur donne des ordres, des instructions, peut infliger des sanctions disciplinaires, dans le respect des statuts et principes généraux du droit. Par ailleurs, il lui appartient ‘’comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placé sous son autorité’’. Ce pouvoir réglementaire ne s’exerce ici que dans l’ordre interne touchant à la fois le personnel et les structures. »[32] Comme chacun a pu s’en rendre compte, de toute évidence, les propos de la Professeure Morand-Deviller ne semblent guère diamétralement opposés aux nôtres. Bien entendu, les membres du cabinet d’un ministre peuvent lui faire des propositions, mais in fine, il appartient au ministre de prendre ses décisions seul, et non « Sur proposition » de son directeur de cabinet.

 

En ce qui concerne particulièrement l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui, aucun texte juridique ne lui prescrivait de faire nécessairement apparaître dans ses décisions la mention « Sur proposition du Directeur de cabinet ». Ni le décret du 28 décembre 2006 évoqué ci-dessus, ni le projet de « Décret portant organisation et fonctionnement du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique »[33] ne l’obligeaient à prendre des décisions « Sur proposition du Directeur de Cabinet ». L’article 7 (2ème tiret) du décret de 2006, repris mutandis mutatis par l’article 8 (2ème tiret) du projet de décret susmentionné, et qui traite justement des attributions du directeur de cabinet, se contente tout simplement d’indiquer que ce dernier peut « identifier les disfonctionnements et proposer au Ministre les mesures visant à améliorer la qualité et l’efficacité de l’enseignement supérieur, de la recherche scientifique, technologique et de l’innovation au niveau national ». Ainsi libellée, la rédaction de cette disposition ne souffre d’aucune ambiguïté. Ce dont on est sûr et certain, c’est qu’à aucun endroit de cet article, ni à aucune de ses encablures, il n’a été mentionné que l’ancien ministre centrafricain en charge de l’Enseignement Supérieur avait l’obligation de prendre des décisions « Sur proposition »[34] de son directeur de cabinet. Comme le rapporte le président[35] de la Section du contentieux du Conseil d’Etat français, une pratique similaire « a vu le jour en France pour la modification de décrets pris selon la formule ‘’le Conseil d’Etat entendu’’ alors qu’aucun texte ne confère un caractère obligatoire à l’intervention du Conseil. Suivant les enseignements du président R. Odent, le décret simple est le mode du pouvoir réglementaire : il n’y a lieu à…décret en Conseil que si un texte l’exigent ». La jurisprudence traditionnelle est restée fidèle à cette conception. Il a fallu attendre 1998 pour qu’elle soit infléchie au vu de considérations qui n’emporte pas la conviction.

 

Au demeurant, le directeur de cabinet de l’ancien ministre de l’Enseignement Supérieur pouvait lui faire des propositions, mais en dernier ressort, il appartenait à lui et seulement à lui, chef de son administration[36], de prendre tout seul les différentes décisions. Par ailleurs, certains auteurs nous montrent qu’il existe bel et bien une distinction fondamentale entre « proposition » et « décision »[37]. Emboîtant le pas à ses devanciers, le Professeur Jean-Claude Ricci précise pour sa part que « les propositions de mesures ne sont pas, normalement, des décisions, car l’autorité administrative compétence pour prendre la décision en cause, à laquelle cette proposition est faite, n’est pas tenue de prendre une décision ; à l’inverse, le refus d’une proposition constitue une décision car il empêche toute prise de décision et s’apparente à un veto. »[38] De surcroît, loin de nous contredire, l’article 4 du même projet de décret évoqué ci-dessus énonce en substance ce qui suit : « Le Ministre de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique a seul compétence pour prendre des Arrêtés et Décisions dans les domaines qui relèvent de son autorité. »  En parcourant cette disposition, à quel endroit figure donc la mention « Sur proposition du Directeur de Cabinet »  qui conférerait à ce dernier un pouvoir de codécision ou de participation à la prise des décisions ministérielles ? Au regard des développements qui précèdent, d'où vient alors que les décisions de l’ancien ministre centrafricain de l’Enseignement Supérieur concernant l’Université de Bangui comportaient toutes la mention « Sur proposition du Directeur de Cabinet » ? Ne s’agissait-il pas là d’une utilisation inappropriée ou d’un mimétisme aberrant de la formule constitutionnelle de nomination des membres du Gouvernement de Transition ?

 

Si les décrets portant nomination ou confirmation des membres du Gouvernement de Transition étaient en effet revêtus de la formule « Sur proposition du Premier ministre »[39], ce n’était nullement une lubie ni une fantaisie du Chef de l’Etat de Transition ! C’est justement parce que la procédure de nomination des ministres était bel et bien fixée à l’article 29 de la Charte constitutionnelle de Transition. Aux termes dudit article, une fois que le Chef de l’Etat de Transition aura entériné la désignation du Premier ministre, Chef du Gouvernement, conformément à l’Accord politique de Libreville du 11 janvier 2013, « Sur proposition du Premier ministre, il nomme les membres du Gouvernement de Transition et met fin à leurs fonctions ». Dans ce cas de figure, il s’agit incontestablement d’une formule constitutionnelle que le Chef de l’Etat de Transition utilisait à bon escient dans les décrets de nomination ou confirmation des membres des différents Gouvernements de Transition. Le Professeur Dominique Turpin assimile ce pouvoir de nomination des membres du Gouvernement de Transition à une sorte de compétence plus ou moins liée. Aussi écrit-il que « le chef de l’Etat est souvent chargé – avec un pouvoir plus ou moins lié – de la nomination du Chef de Gouvernement et, sur proposition de ce dernier, des ministres. »[40] L’omission de cette formule constitutionnelle par l’ancien président déchu de la RCA, dans son décret[41] portant nomination des membres du Gouvernement TOUADERA III en 2011, avait amené l’auteur de ces présentes lignes à interpréter le Gouvernement mis en place à l’époque comme un « Gouvernement apparemment formé par un seul homme »[42].

 

Cela étant dit, les ministres devraient-ils, par un mimétisme excessif, s’approprier la formule de nomination des membres du Gouvernement ? Pour paraphraser le Professeur René Chapus[43], une réponse négative à cette question paraît s’imposer. Car, appréhendé sous l’angle du droit constitutionnel, un tel mimétisme signifierait en quelque sorte l’effacement des ministres en présence des directeurs de cabinet qui endosseraient la responsabilité de toutes les décisions ministérielles, au même titre qu’un Premier ministre ou un ministre endosse en régime parlementaire , et ce par le truchement du contreseing[44], la responsabilité politique du Chef de l’Etat. Force est toutefois de préciser que tous les décrets du Chef d’Etat de Transition n’étaient nullement revêtus de la formule « Sur proposition du Premier ministre ». A cet égard, tous les constitutionnalistes établissent bien une dichotomie entre les « pouvoirs propres » et « pouvoirs partagés »[45] d’un Chef de l’Etat. Ainsi, dans des matières où il n’a pas besoin de la formule « Sur proposition de… », un président de la République ou un Chef de l’Etat de Transition décrète tout seul, sans même faire allusion à son directeur de cabinet. En guise d’illustration, on peut citer le décret N° 14.016 du 03 février 2014, « portant nomination des personnalités à la présidence de la République » ou encore les décrets « portant nomination du Recteur de l’Université de Bangui »[46] sous le régime de l’ancien président Bozizé.

 

Dans leur département respectif, les ministres devraient se comporter de la même manière. En dehors des arrêtés interministériels que l’on peut ranger dans la catégorie des « actes juridiques unilatéraux à plusieurs auteurs »[47], un ministre décide normalement de son propre chef et non « Sur proposition » de son directeur de cabinet. Car, contrairement à ce que pensent certains auteurs[48], les directeurs de cabinet, les chargés de mission, les directeurs généraux et directeurs de service font partie de ce que le Professeur Jean-Claude Groshens considère comme des « agents de préparation des décisions ministérielles »[49], lesquels n’ont juridiquement aucune participation au pouvoir de décision du ministre. Sans doute peuvent-ils en tant que collaborateurs immédiats du ministre lui faire des propositions de mesure, mais leurs propositions relèvent des « mesures non décisoires »[50]. Pour la gouverne de tous les directeurs de cabinet centrafricains, il est important de rappeler à leur attention ce que mentionnaient naguère les Professeurs Marcel Prélot et Jean Boulouis : loin d’être partagé, « l’exercice des fonctions ministérielles est personnel et continu »[51]. Par conséquent, et comme le note d’ailleurs le Professeur Jacques Chevalier, le rôle des directeurs de cabinet « est conçu comme strictement subordonné »[52].

 

Au-delà des imperfections d’ordre formel relevées au fil des paragraphes précédents, le contenu même des trois actes administratifs unilatéraux de l’ancien ministre centrafricain de l’Enseignement Supérieur demeure contestable au fond.

 

II/ DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX CONTESTABLES AU FOND

 

Chacune des trois décisions publiées par l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui soulève des points de contestation spécifiques. Si l’arrêté du 27 mars 2014 laisse transparaître une erreur manifeste d’appréciation (A), les motivations de la décision du 26 mars 2014 comportent, pour leur part, une certaine ambiguïté (B). Quant à la décision instituant une « Cellule de Réflexion » à l’Université de Bangui, elle souffre tout simplement d’une absence d’esprit de créativité[53].

 

A suivre.....


Notes :

[1] Voir « Discours d’investiture de son Excellence Professeur Faustin-Archange Touadera » publié sur le 2 avril 2016 sur le site ci-après de Centrafrique Libre : http//www.centrafriquelibre.info/ ?p=22723.

 

[2] Voir chronique intitulée « Centrafrique : Touadera justifie le choix de son Premier ministre » consultable à l’adresse suivante : http://centrafrique-presse.over-blog.com/

 

[3] Au lendemain de sa prestation de serment, Madame Catherine Samba Panza, nouveau Chef de l’Etat de Transition élu par le Conseil national de Transition, avait nommé André Nzapayéké pour former un nouveau gouvernement. Mis en place par le décret n°14.012 du 27 janvier 2014, le Gouvernement Nzapayéké n’a duré que six mois. Après le Forum de Brazzaville du mois de juillet, il a été remplacé par le Gouvernement Mahamat Kamoun.

 

[4] L’une des spécificités du décret mettant en place le Gouvernement Nzapayéké fut de nommer des personnalités résidant à l’extérieur du pays ; comme si, manifestement, l’Etat centrafricain ne disposait  pas de personnalités compétentes résidant sur son territoire même.

 

[5] En Centrafrique, on note une propension des administrateurs à écrire le mot « Ministre » en majuscule. Or, le dictionnaire  LAROUSSE Compact Plus  conseille  d’écrire : « le ministre de l’Agriculture, la ministre de l’Emploi et de la Solidarité, etc., avec la majuscule au complément, comme pour ministère, et on écrit : le Premier ministre avec une majuscule à premier et une minuscule à ministre. » Dans leur ouvrage, les professeurs Anne-Sophie Constant et Aldo Lévy précisent, pour leur part, que « Les titres de fonction ne prennent pas de majuscule initiale, sauf dans :

-les suscriptions : Le Directeur Général à Monsieur le Ministre de l’industrie ;

-les formules de politesse : Je vous prie de croire, Monsieur le Ministre ou Monsieur le Responsable des achats, en l’expression de notre sincère considération » (voir Réussir mémoires et thèses, Paris, 4e édition Gualino/lextensoéditions, Coll. « MEMENTOS LMD », 2012, p.134).

 

[6] A l’occasion d’un remaniement technique intervenu au courant du mois de janvier 2015, le ministre  en question a été limogé du Gouvernement Mahamat KAMOUN.

 

[7] Procès-verbal de la passation de service au niveau de l’Inspection Générale d’Etat.

 

[8] Il s’agit de l’arrêté N°004/MENESRS/DIRCAB/CMESRS/DGESR du 07 août 2013 « fixant les modalités des élections aux postes de responsabilités académique et administrative à l’Université de Bangui ».

 

[9] Dans sa version authentique, l’arrêté ministériel fait allusion aux « décisions de nomination intervenues à l’Université de Bangui au courant des trois derniers mois ». Pour des raisons d’actualisation de notre article, nous utiliserons tantôt les expressions « trois premiers mois de l’année 2014 » tantôt  celles de « premier trimestre de l’année 2014 ».

 

[10] Voir X. Labbée, Introduction générale au droit : pour une approche éthique, Paris, Presses Universitaires du Septentrion, coll. « Droit/Manuels », 2002, p.77.

 

[11] Voir E. Giraud,  « La responsabilité des Facultés de droit dans l’échec de la démocratie en France », RDP, 1961, pp.225-285.

 

[12] J.-M. Delarue, « Les limbes textuels ou la fabrication des textes normatifs par l’administration centrale », in Juger l’administration, administrer la justice. Mélanges en l’honneur de Daniel Labetoulle, Paris, Dalloz 2007, p.220.

 

[13] Voir J. Catsiapis,  Guide de droit administratif, Paris, 2ème édition Ellipses Edition Marketing S.A, 2009, p.12.

 

[14] Voir son article intitulé, « La place de l’administration dans la production des normes », Droit et Société, 2011, n°79, p.627.

 

[15] Voir N. Poulet-Gibot Leclerc, « Le Conseil d’Etat et le contenu de la motivation des actes administratifs », D. 1992, Chron., p.62.

 

[16] Voir son article intitulé, « Les visas dans les décisions du Conseil constitutionnel », Revue française de droit constitutionnel, 2006, n°3, p.536.

 

[17] Pour l’essentiel, on n’a pu dénombrer que trois études, notamment celles de : G. Dupuis, « Les visas apposés sur les actes administratifs », in  Le Juge et le droit public. Mélanges offerts à Marcel Waline, TII, LGDJ, 1974, p.407-413 ; La présentation de l’acte administratif, in « Sur la forme et la procédure de l’acte administratif, Economica, 1979, p.9 ; G. Olivier, « Signature et formes de décision administrative », Rev.adm. 1952, p.377.

 

[18] Voir http//www.cnrtl.fr/définition/visa

[19] Voir son article précité, p.409.

[20] Voir J.-M. Delarue, op.cit, p.220.

 

[21] Voir F.-J. Pansier et al., Méthodologie du droit, Paris, 6ème édition LexisNexis, 2013, pp.63-69. Dans cet ouvrage, ces auteurs indiquent justement que Legifrance est aujourd’hui librement accessible par Internet à l’adresse : http://www.legifrance.gouv.fr/.

 

[22] Les avis de consultation peuvent être obligatoires ou non obligatoires. La mention : « Le Conseil d’Etat entendu » signifie qu’il y avait obligation de consulter. La mention : « Vu l’avis du Conseil d’Etat » signifie qu’il n’y avait pas obligation de consultation.

 

[23] Comme le Conseiller d’Etat Delarue le mentionne dans son étude, ce n’est que trop récemment que des efforts ont été faits pour aider les administrateurs français dans la rédaction des textes. En dehors des circulaires du Premier ministre du 30 janvier 1997, cet auteur ne signale que deux ouvrages : celui de C. Bergeal intitulé, Savoir rédiger un texte normatif, 4e éd., Nancy, Berger-Levrault, 2001, 279p ; et celui réalisé sous les auspices du secrétaire général du gouvernement par N. Boulouis en 2005.

 

[24] Voir J.-M. Delarue précité, p.229 et s. Selon cet auteur, il existe en effet deux types d’exception à la division stricte du travail  de rédaction des textes : « en particulier, lorsque, en positif, une urgence particulière, doublée d’une importance politique reconnue, s’attache à un projet déterminé ou bien, lorsque, en négatif, la direction compétente est jugée, à tort ou à raison, peu à même de remplir avec la célérité ou la compétence requises la tâche de rédaction. C’est alors l’instance politique du ministère qui réalise l’essentiel du travail, c’est-à-dire le cabinet du ministre, et au sein de ce cabinet, le ou les conseillers en charge du domaine considéré ».

 

[25] Pour l’essentiel, voir J. Morand-Deviller, op.cit., pp.403-404, J. Chapus, Droit administratif-Tome 1, Paris, 15ème éditions Montchrestien, Coll. « Domat droit public », 2001, pp.1129-1141 ; O. Gabarda, « Vers la généralisation de la motivation obligatoire des actes administratifs ? Enjeux et perspectives d’évolution autour du principe de la motivation facultative », RFDA, 1/2012, pp.61-71 ; J. Sur, « Sur l’obligation de motiver formellement les actes administratifs », AJDA 1974, p.349 ; C. Wiener, « La motivation des décisions administratives en droit comparé », RIDC, 1979, p.719 ; C. Viargues, «Forme et contenu de la motivation des actes administratifs : l’exemple des décisions d’expulsion des ressortissants étrangers », RDP, 1982, p.773.

 

[26] Voir J. Bourtembourg, « Le point sur la motivation formelle des actes administratifs », que l’on peut retrouver sur Internet à l’adresse suivante : http//www.bourtembourg.be/txtmotivation_form.pdf.

 

[27] J. Rivero : « A propos des métamorphoses de l'administration », dans Mélanges Savatier, p. 828, cité par N. Poulet-Gibot Leclercq : « Le Conseil d'Etat et le contenu de la motivation des actes administratif », Dalloz Sirey, Chronique XII, p. 61.

 

[28] Voir D. Niewiadoswki, « La République Centrafricaine : le naufrage d’un Etat, l’agonie d’une Nation », in Revue d’étude et de recherche sur le droit et l’administration dans les pays d’Afrique, consultable sur le site : http//www. Afrilex.u-bordeaux4.fr/didier-niewiadowski.html, p.9.

 

[29] Cf. CE, 7 février 1936, « Jamart », GAJA n°48 (18ème édition 2011).

 

[30] Voir M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel. 2 – Le système politique français, Paris, 13ème édition revue PUF, Coll. « THEMIS », 1973, p.217.

 

[31] Voir N. Poulet-Gibot Leclerc, « Le pouvoir hiérarchique », RFDA, 2007, n°3, pp.508-517. Dans cet article, l’auteur relève qu’essentiel à la vie administrative, le pouvoir hiérarchique subit une mutation importante. D’un pouvoir de fait, il s’est transformé en un pouvoir de droit mais n’a pas pour autant disparu. Il est devenu un pouvoir de régulation, conciliant les exigences d’un Etat de droit avec les nécessités du bon fonctionnement de l’administration.

 

[32] Voir J. Morand-Deviller, Droit administratif – COURS, THEMES DE REFLEXION, COMMENTAIRES D’ARRÊTS AVEC CORRIGES, Paris, 11ème édition Montchrestien, Lextenso éditions, 2009, p.122.

 

[33] Ce projet de décret avait été élaboré à l’époque du ministre d’Etat WILIBIRO-SAKO.

 

[34] J-M. Auby, « Les décisions administratives intervenant sur proposition » (note sous CE, 24 octobre 1980, D 1981, p.179.

 

[35] B. Genevois, « Un faux ami : le principe du parallélisme des compétences », in Mélanges en l’honneur de Daniel Labetoulle précité, p.412 et pp.417-420.

 

[36] Voir B. Chenot, « Le ministre, chef d’une administration », in Pouvoirs – 36, 1986, p.79

.

[37] Voir F. Moderne, « Proposition et décision (Recherche sur le régime juridique des propositions dans la jurisprudence administrative contemporaine », in Mélanges Waline précités, pp.595-620. Alors que certains auteurs se bornent à séparer deux catégories de proposition : les propositions « consultatives » et les propositions « contraignantes » ou « impératives » parfois assimilées aux « avis conformes », le Professeur Franck Moderne distingue, pour sa part, trois catégories de propositions : « les propositions-informations », « les propositions-recommandations » et « les propositions-orientations ».

 

[38] Voir J.-C. Ricci, Droit administratif, Paris, 5ème édition Hachette Supérieur, Coll. « Les fondamentaux », 2006, pp.47-48.

 

[39] Voir le décret N°14.012 du 29 janvier 2014, p.1.

 

[40] Voir D. Turpin, Le régime parlementaire, Paris, Editions Dalloz, Coll. « CONNAISSANCE DU DROIT », 1997, p.32.

 

[41] Voir décret n°11.034 du 22 avril 2011, p.1.

 

[42] Pour de plus amples détails, voir A. N’dui-Yabela, Commentaire du décret portant nomination des membres du Gouvernement Touadéra III, Bangui, FSJP/Media Print, 2011, p.5 et suiv.

 

[43] Voir son Droit administratif précité, p.503.

 

[44] Sur ce point, voir M.-A. Cohendet, op. cit. p.462 ; ou encore D. Turpin, op cit, pp.34-36.

 

[45] Voir notamment : M.-A. Cohendet, op.cit., pp.459-486 ; J. Gicquel et J.-E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 22è édition Montchrestien/Lextensoéditions, Coll. « Domat droit public », 2008, pp.576-603 ; P. Fraisseix, Droit constitutionnel, Paris, Librairie Vuibert, Coll. « DYNA’SUP DROIT », 2006, pp.158-179 ; Ph. Blachèr, Droit constitutionnel, Paris, Hachette Livre, 2005, pp.170-179 ; H. Portelli, Droit constitutionnel, Paris, 4ème édition Dalloz, coll. « Hyper COURS », 2001, pp.195-211 ; P. Pactet, Institutions politiques Droit constitutionnel, Paris, 18è édition Armand Colin, 1999, pp.417-418 ; M. Prélot et J. Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Septième édition Dalloz, Coll. « Précis Dalloz », 1978, pp.674-686 ; M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel – 2 – Le système politique français, 13è édition revue PUF, Coll. « Thémis », 1973, pp.202-218 ;

 

[46] Voir décret n°11.191 du 01 septembre 2011 « portant nomination du Recteur de l’Université de Bangui ».

 

[47] Voir. E. Gigon et L. Sponchiado, « Recherche sur les actes juridiques unilatéraux à plusieurs auteurs », Jurisdoctoria  n°7, 2011, pp.77-44.

 

[48] Voir notamment P. Penaud, « Les cabinets ministériels sont-ils solubles dans le management public ? » in Politiques et  management public, vol. 22 n° 4, 2004. pp. 119. Dans son étude et sur la base d’une expérience de quatre ans dans une direction française de l’administration centrale, cet auteur estime qu’ « Au sein du cabinet le directeur, le ou les directeurs adjoints participent effectivement à la prise de la décision et se voient déléguer par le Ministre un réel pouvoir décisionnel. »

 

[49] Voir J-C. Groshens, « A propos du pouvoir hiérarchique dans l’administration – I- Le pouvoir des supérieurs hiérarchiques sur les actes de leurs subordonnés », in AJDA mars 1966, p.145 ; J. Rivero, « - II - Remarques à propos du pouvoir hiérarchique », in AJDA mars 1966, pp.154-155.

 

[50] Voir R. Chapus, op.cit., p.522.

 

[51] Voir M. Prélot et J. Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Septième édition Dalloz, Coll. « Précis Dalloz », 1978, p.711 ; ou encore G. Jèse, « Essai de la théorie générale de la compétence pour l’accomplissement des actes juridiques en droit français », RDP, 1923, p.58 ; Vincent, Le pouvoir de décision unilatérale des autorités administratives, Thèse Rennes, 1964.

 

[52] Voir J. Chevalier, op. cit., p.624.

 

[53] Parallèlement à la décision rapportant celles du recteur, l’ancien ministre centrafricain de l’Enseignement Supérieur avait aussi pris le même jour une décision instituant une « Cellule de Réflexion » en sus de celle créée deux mois auparavant par les enseignants du supérieur eux-mêmes, dénommée « Cellule de Réflexion de l’Université de Bangui ». Même si celle créée par le ministre n’était en réalité qu’une Cellule ad hoc, ayant pour mission de réfléchir sur les voies et moyens pouvant permettre de juguler le  chevauchement des années académiques, il n’en demeure pas moins que sa création avait semé une confusion dans l’esprit des enseignants de l’Université de Bangui. L’ancienne ministre de l’Enseignement Supérieur n’aurait-elle pas mieux fait de dénommer autrement cette structure ad hoc. Les membres de son Cabinet souffraient-ils d’un manque d’inspiration au point de ne plus être en mesure de lui proposer une autre dénomination que celle déjà choisie par les enseignants du supérieur ?

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