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7 avril 2016 4 07 /04 /avril /2016 18:21

 

 

A - L’ « erreur manifeste d’appréciation » dans l’arrêté du 27 mars 2014

 

En guise de rappel, l’arrêté du 27 mars 2014 est celui qui suspend provisoirement un autre arrêté pris en application du décret de 2006. Comme on le verra un peu plus loin, il n’appartient pas à un ministre de suspendre l’application d’un acte exécutoire. Mais pour ce qui est des motivations ou justifications avancées à l’appui de la décision de suspension, elles ne paraissent suffisamment pas convaincantes. Loin d’emporter la conviction aussi bien des enseignants que des étudiants de l’Université de Bangui, l’arrêté de suspension fait vaguement allusion à une  « situation encore préoccupante de la sécurité sur le campus universitaire ».  A bien regarder le contexte de la publication dudit arrêté, ne s’agissait-il pas d’une erreur manifeste d’appréciation telle qu’elle résulte de la jurisprudence ou telle qu’elle est largement commentée par de nombreux auteurs[1] ? Qui plus est, au regard de l’appréciation rapportée ci-dessus, peut-on en induire que le maintien de l’ordre à l’université de Bangui relève-t-il de la responsabilité du ministre en charge de l’Enseignement Supérieur ? Il est hors de notre propos de répondre à cette question aussi vaste que séduisante, car elle été amplement développée par ailleurs[2].

 

Pour en revenir à la question de motivation qui nous préoccupe, on se bornera, à l’instar du Professeur Morand-Deviller, à se demander si la motivation de la décision de l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui, n’était véritablement pas « désinvolte et stéréotypée »[3]. Car, de notre point de vue, cette motivation paraissait complètement déconnectée de l’évolution des activités qui se déroulaient sur le campus universitaire. Sans pour autant verser dans un angélisme, il est vrai que depuis le 23 mars 2013, l’insécurité était devenue la chose la mieux partagée en RCA. Mais avec l’arrivée des forces internationales[4], la situation sécuritaire n’était pas aussi préoccupante sur le campus universitaire que le pensait  le ministre de tutelle de l’Université de Bangui dans son arrêté de suspension. De l’étranger, un ancien diplomate nous réconforte dans nos propos en ces termes : « Même si la situation dans l’arrière-pays est hors de contrôle, une amélioration de la situation sécuritaire est constatée à Bangui, grâce à l’action déterminante de la MISCA et de Sangaris »[5]. Au regard de ce constat positif dressé par un observateur non Centrafricain (puisque le Centrafricain adore tout ce qui provient de l’étranger), ne peut-on pas conclure que le ministre de tutelle de l’Université de Bangui avait commis une erreur manifeste d’appréciation dans son arrêté du 27 mars 2014 ?

 

En dehors du constat positif notre ancien diplomate, il existe des faits ou des événements auxquels  les autorités académiques de l’Université de Bangui avaient assistés entre fin mars et début avril qui invalident ou démentissent l’appréciation négative de la situation sécuritaire sur le campus universitaire. En effet, pendant presque deux semaines, et après en avoir formulé la demande auprès des autorités administratives et académiques de l’Université de Bangui le 25 mars 2014[6], les responsables de l’Association Nationale des Etudiants Centrafricains (ANECA) avaient pu organiser, sans coup férir, des élections en vue de mettre en place les organes décentralisés de leur structure au sein de chaque Faculté. Ces élections, faut-il le préciser, étaient précédées d’une période de campagne dénommée « Meeting de Vérité » à l’occasion duquel les candidats en lice avaient dévoilé leur programme d’activités. Au lendemain de ces Meeting de Vérité, les étudiants de l’Université de Bangui avaient pu voter tranquillement leurs représentants par Faculté le 1er  avril 2014. Pour s’en convaincre, il suffit de lire les conclusions mêmes du secrétaire général de l’ANECA relatives opérations électorales qui s’étaient déroulées sur le campus universitaire. Dans son « Rapport général » de circonstance, celui-ci mentionne en effet qu’ « après quelques jours de campagne électorale, le scrutin eut lieu le 01 Avril 2014 dans les Facultés et Instituts de la FASEG[7], FSJP[8], IST[9] et FLSH[10]. » Cependant, relève le secrétaire général de l’ANECA, au niveau de deux Facultés (FS[11] et FACSS[12]) les élections avaient été reportées non pour la soi-disant « situation encore préoccupante de la sécurité sur le campus universitaire », mais « pour des raisons d’erreur introduite sur le bulletin de vote. Ces élections, poursuit-il, étaient reprises successivement le 02 Avril à la FACSS et le 03 Avril à la FS dans une atmosphère de sécurité, de liberté et de la transparence »[13].

 

Si les étudiants qui, de par la jeunesse de leur âge, étaient parvenus à organiser sur le campus universitaire  des élections dans la quiétude et en toute sérénité, qu’est-ce qui aurait empêché leurs adultes, à savoir les enseignants du supérieur, d’en faire autant, voire mieux qu’eux ? A s’en tenir au « Rapport » du secrétaire général de l’ANECA, il n’y a aucune ombre de doute : le bien-fondé de l’arrêté du 27 mars 2014 se trouvait non seulement ailleurs, mais reste encore inavoué. Pour reprendre purement et simplement le Professeur Pierre Serrand, l’ancien ministre centrafricain de l’Enseignement Supérieur avait « commis une erreur manifeste d’appréciation en faisant un choix inadapté aux faits. Dire ici que la décision de l’administration est entachée d’erreur manifeste d’appréciation n’est rien à dire d’autre que cette décision est mauvaise et que l’administration s’est trompée » [14].

 

A supposer que les responsables du Syndicat autonome des enseignants du supérieur (SYNAES) aient eu le réflexe de déférer cet arrêté au juge de l’excès de pouvoir,  ils ne pourront qu’obtenir l’annulation pure et simple dudit arrêté de suspension autant pour erreur manifeste d’appréciation que pour vice  d’incompétence. En effet, comme l’explique le Professeur Morand-Deviller, l’erreur manifeste d’appréciation fait partie des nouvelles techniques développées récemment non par les juges centrafricains, mais par les juges français en vue d’exercer un contrôle dit « minimum »[15] sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration. Depuis l’arrêt « Maspero »[16], le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation fait ainsi partie intégrante de la théorie du pouvoir discrétionnaire.

 

Outre l’erreur manifeste d’appréciation, on se demande même si l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui pouvait valablement suspendre l’arrêté fixant les modalités des élections aux postes de responsabilité académique et administrative. A notre avis, le pouvoir de suspension d’un acte administratif appartient au juge. En effet, les actes administratifs unilatéraux sont des actes exécutoires, ce caractère est « la règle fondamentale du droit public »[17]. Bénéficiant du privilège du préalable ou, selon l’expression du Professeur Hauriou, de « l’autorité de la chose décidée », ou encore d’une présomption de légalité, ils doivent être exécutés jusqu’à ce qu’ils aient été annulés par le juge administratif ou retirés par l’autorité d’édiction conformément au principe du parallélisme des formes.  La suspension de l’acte par le juge administratif est l’une des exceptions au caractère exécutoire de l’acte administratif. Aux dires des meilleurs auteurs[18], « en vertu du principe général du droit de la sécurité juridique  (CE, 24 mars 2006, KPMG et autres), l’administration ne peut pas, par des actes brutaux ou inattendus, tromper la confiance que les administrés ont légitimement eue de voir maintenu, pour le futur, l’état actuel du droit ». Autrement, l’on verserait inéluctablement dans ce qu’un autre auteur qualifie de « nouveau mal du siècle », à savoir « l’insécurité juridique »[19].

 

Il est ainsi rarissime que la suspension d’un acte administratif ait été prévue par la loi. Mais dans tous les autres cas, la suspension ne peut être prononcée que par le juge administratif dans le cadre de la procédure de référé-suspension[20]. A cet égard, deux conditions sont alors requises : l’urgence et l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’acte. Saisi en effet dans le cadre de la procédure de référé-suspension, le juge administratif vérifie si l’une des ces conditions est remplie. Ainsi en était-il de l’Ordonnance du 1er août 2002, rendue par le Conseil d’Etat français dans l’affaire « Association France Nature Environnement ». Comme cela transparait dans ladite ordonnance, il appartient au juge administratif, et non à un ministre, de prononcer la suspension d’un acte administratif et a fortiori un arrêté d’application d’un décret. Et pourtant, l’article 62 du décret du mai 2006[21] ordonne en effet que « Des arrêtés du Ministre en charge de l’Enseignement Supérieur fixeront les modalités d’application du présent Décret ». Cet arrêté de suspension édicté par l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui était d’autant plus grave qu’il aurait dû être interprété  par le Chef de l’Etat de Transition comme une désobéissance caractérisée à ses ordres, et partant d’un manque de « loyalisme politique »[22]. En effet, le « devoir d’obéissance aux décisions administratives »[23] dont parle  René Chapus, ne s’applique-t-il qu’aux particuliers ? Les ministres en sont-ils exclus ou dispensés dans l’exercice de leur fonction ?  Répondre par l’affirmative à ces questions signifierait que la RCA n’est véritablement pas un Etat de droit[24], mais un « Etat de police » dont la spécificité, selon le Professeur Hugues Portelli, est d’ « édicter certes des règles de droit qui s’imposent aux administrés, mais sans que l’Etat lui-même soit soumis à des règles supérieures »[25].

 

Même si le décret fixant les dispositions particulières applicables au cadre de l’enseignement supérieur avait été signé par le prédécesseur[26] du Chef de l’Etat de Transition, au nom du principe de continuité de l’Etat, cet ordre demeure encore valable ou reste encore en vigueur jusqu’à la publication d’actes administratifs contraires. Par conséquent, le Chef de l’Etat de Transition pouvait valablement s’offusquer d’un arrêté suspendant l’application d’un décret. Dans une espèce relative au décret d’application d’une loi, le Conseil d’Etat français en a même fait une obligation constitutionnelle[27]. Comme le souligne le Professeur Morand-Deviller[28], cet arrêt du 28 juillet 2000 marque la détermination de la haute juridiction française à faire de cette obligation une obligation d’ordre juridique plus que politique. Lorsque la loi prescrit l’édiction de règlements nécessaires à son application, selon Carré de Malberg, « cette prescription équivaut à un ordre ». Le gouvernement est un pouvoir « exécutif », le pouvoir réglementaire est un « droit » mais aussi une « obligation »[29]: par analogie, c’est ainsi que doit être interprété l’article 62 du décret du 10 mai 2006 signé par le président François Bozizé.

 

Au demeurant, l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui n’avait pas besoin de prendre un arrêté suspendant l’arrêté d’application du décret du 10 mai 2006. Dans la mesure où l’article 3[30] de l’arrêté suspendu indique clairement que le déclenchement du processus électoral appartient aussi bien au recteur qu’au ministre Chargé de l’Enseignement Supérieur, il suffisait tout simplement que le ministre adressât au recteur, soit une circulaire, soit une instruction de surseoir ou de reporter sine die l’organisation desdites élections compte tenu, si cette hypothèse était avérée, de « la situation encore préoccupante de la sécurité sur le campus universitaire ». En procédant même de cette manière, et au regard des revirements jurisprudentiels, la décision de l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui ne serait pas pour autant à l’abri d’un recours pour excès de pouvoir. Des exemples tirés de la jurisprudence française montrent que les circulaires[31] sont attaquables. Pour ce faire, le Conseil d’Etat français a été amené à créer une distinction entre les circulaires purement interprétatives (véritables mesures d’ordre intérieur) et les circulaires réglementaires[32]. La difficulté d’opérer cette distinction a conduit la jurisprudence ultérieure à   introduire une autre distinction entre circulaires impératives et circulaires non impératives[33]. Les premières peuvent être attaquées devant le juge administratif, alors que les secondes ne produisent aucun effet de droit, et les administrés ne peuvent ni s’en réclamer ni les contester par une procédure contentieuse. A supposer que l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui eût décidé de transformer son arrêté de suspension en une circulaire, cette circulaire n’aurait eu un caractère non impératif que si et seulement si les dispositions de l’article 2[34] de l’arrêté de suspension ne fussent pas reprises dans la circulaire.

 

Pour conclure, force est de faire remarquer qu’en édictant un arrêté de suspension d’un acte administratif exécutoire, l’ancien ministre de tutelle de l’Université de Bangui avait ouvert  la voie aux enseignants du supérieur d’exercer auprès du juge administratif un recours pour excès de pouvoir. Fort heureusement, le souci majeur de ces enseignants n’était point d’organiser des élections, mais de rattraper coûte que coûte l’année académique 2012-2013 dans l’intérêt bien évident des étudiants. Quid cependant de la décision ministérielle rapportant celles intervenues à l’Université de Bangui au cours du premier trimestre de l’année 2014 ? Le caractère « unilatéral et illégal » conféré à la décision du recteur de l’Université de Bangui reste quelque peu ambigu.

 

B - L’ambiguïté du caractère « unilatéral et illégal » des décisions de nominations intervenues à l’Université de Bangui

 

Point n’est besoin de s’attarder sur le reproche relatif au  caractère « unilatéral »[35] des décisions de nomination intervenues à l’Université de Bangui, pour la simple raison que pour mener à bien sa mission d’intérêt général, l’administration ne dispose  que de deux moyens juridiques : soit elle décide unilatéralement, soit elle recourt au contrat. Dans le second cas de figure, le recteur de l’Université de Bangui, à l’époque le Professeur Gustave Bobossi Serengbe, n’avait besoin ni de passer un contrat ni de « négocier »[36] avec ses subalternes (les membres du corps académiques) pour les nommer à des postes de responsabilité en cas de besoin. « Dépositaire de l’autorité académique supérieure au sein de l’Université »[37] et au regard de la légalité d’exception constituée non seulement par l’absence mais aussi par la non prise de fonction de son nouveau Chancelier[38], il ne pouvait qu’agir par voie d’acte administratif unilatéral.

 

En revanche, la mention du caractère « illégal » pour justifier le retrait des décisions de nomination intervenues à l’Université de Bangui, au courant du premier trimestre de l’année 2014, mérite une attention toute particulièrement. Car elle soulève un certain nombre de questions juridiques. Depuis l’arrêt Nègre[39], on sait en effet que les nominations aux emplois supérieurs sont laissées à la discrétion de l’autorité gouvernementale. Mais dans le contexte particulier de l’après conflit militaro-politique en Centrafrique, où certains agents de l’Etat avaient été contraints à l’exil ou, si l’on préfère, s’étaient réfugiés à l’étranger, le recteur de l’Université n’avait-il pas le droit de nommer par décisions des enseignants, qui n’avaient pas quitté leur pays, à des postes de responsabilité ? Si oui, quelle était la véritable nature juridique des décisions prises par le recteur au courant du premier trimestre de 2014 ? Ces décisions entraient-elles dans la catégorie des actes exécutoires[40] ou non exécutoires[41] ? Pourquoi  l’ancien ministre centrafricain de l’Enseignement Supérieur s’était-il donné la peine de les rapporter? A la suite du Professeur Paul-Marie Gaudemet, cette décision ministérielle de retrait devra-t-elle être interprétée comme un signe avant-coureur du « déclin de l’autorité hiérarchique »[42] du recteur de l’Université de Bangui ?

 

Au début de l’année 2014, faut-il le préciser, le recteur de l’Université de Bangui, était confronté à un phénomène de poste « vide »[43] ou plus juridiquement à un phénomène de poste dont les titulaires étaient temporairement ou définitivement[44] absents. A la Faculté des Sciences, par exemple, non seulement le Doyen n’était pas encore de retour après son exfiltration lors des événements dramatiques du 5 décembre 2013, mais son Vice-Doyen, pour des raisons familiales, avait bénéficié d’une « autorisation d’absence et de sortie »[45] en vue de se rendre à Madagascar, son pays natale. En l’absence du Doyen et du Vice-Doyen dudit établissement, comment les activités universitaires pouvaient-elles y être relancées?  Devant ce cas particulier de la Faculté des Sciences, que devait faire le recteur ? Alors que son ancien ministre de tutelle récemment nommé se trouvait encore à l’étranger et n’avait pas encore pris fonction, devait-il croiser les bras et attendre les lendemains de sa prise de fonction pour assurer un « bon fonctionnement » de cet établissement universitaire ?

 

En nous fondant sur les propos avancés par M. Alain Plantey, on ne peut que répondre par la négative à ces différentes questions. Dans son Traité pratique de la fonction publique, cet auteur écrit en effet qu’en l’absence d’un texte, les « intérims sont organisés par l’autorité supérieure »[46]. Conformément à l’article 7 alinéa 1 (1er et 3ème tiret)[47] du décret portant Statuts de l’Université de Bangui, il était donc du pouvoir du recteur, « autorité »[48] supérieure de l’Université de Bangui, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de certains établissements. Dans la mesure où le décret portant Statuts de l’Université de Bangui fait incontestablement partie du droit positif centrafricain, il est difficile de regarder les décisions de nomination en cause comme entachée d’illégalité. Dans un excellent article consacré à la notion d’intérim[49], le Professeur Jean-Marie Auby indique que  la jurisprudence[50] a même eu l’occasion d’affirmer, en dehors du cas des autorités gouvernementales, la possibilité d’un intérim sans texte.

 

Ainsi peut-on lire dans un arrêt du Conseil d’Etat français du 7 juillet 1916 : « Considérant qu’aux termes de l’article 9 de l’ordonnance du 22 mai 1816, le Directeur général de la Caisse des dépôts et Consignations règle les diverses parties du services ; qu’ainsi, il appartient au Directeur général de suppléer à l’absence temporaire du chef de la 6è Division en confiant à titre provisoire les attributions de ce service au chef de bureau le plus ancien de la division… ». Dans un autre arrêt[51], le même Conseil d’Etat avait décidé qu’en l’absence d’un texte, l’intérim des affaires courantes d’une sous-direction pouvait être confié à un agent d’un autre grade que celui exigé pour être sous-directeur.

 

D’après le Professeur Jean-Marie Auby, ces différentes solutions jurisprudentielles autorisent à admettre l’existence d’une règle non écrite permettant en l’absence de tout texte le recours à la procédure d’intérim lorsque l’empêchement d’une autorité ou d’un agent administratif entraîne une interruption préjudiciable à l’intérêt du service public, dans l’exercice des fonctions. La nécessaire continuité des services publics constitue un fondement suffisant de cette règle. Par conséquent, les décisions prises par le recteur de l’Université de Bangui au cours du premier trimestre de l’année 2014 s’inscrivent dans la logique des arguments « bétons » avancés par le Professeur Jean-Marie Auby, il est donc difficile de les qualifier, et ce de façon péremptoire, d’illégales. De plus, importe-t-il de le préciser, le recteur n’avait pas pris ces décisions motu proprio. Comme cela ressort assez clairement d’un compte rendu[52] du Secrétaire Général de l’Université de Bangui, c’est au cours d’un Conseil restreint d’Université que mandat lui avait été donné pour parer au plus urgent. C’est ici le lieu de souligner que, contrairement au Directeur de cabinet, le recteur possède au moins juridiquement une once de participation au pouvoir de décision du ministre en Charge de l’Enseignement Supérieur. Ainsi en est-il du pouvoir de nomination des Vices-Doyens. Aux termes de l’article 21 du Décret portant Statut de l’Université de Bangui, ces derniers sont en effet nommés « sur proposition du Recteur ». C’est ce qu’on retrouve sous la plume du Professeur Jean François Lachaume en ces termes : « Pour les autres emplois de l’Etat, le pouvoir de nomination, en vertu des statuts ou textes particuliers, est confié aux ministres et aux autorités déconcentrées de l’Etat (préfet, recteurs, etc.) »[53].

 

L’unique erreur commise par le recteur consistait à pourvoir des postes de Vice-Doyen non vacants. Ce faisant, il avait effectivement agi en violation de l’article 49 de la loi portant statut de la fonction publique ainsi libellé : « Tout recrutement, toute mutation ou promotion n’ayant pas pour objet exclusif de pourvoir à une vacance de poste est interdit… » De plus, conformément à l’article 21 des statuts de l’Université de Bangui, les Vices-Doyens sont prédisposés  à « seconder » immédiatement les Doyens en cas d’absence de ces derniers. Sans aucun risque de nous tromper, le verbe « seconder » ici induit l’idée non d’un intérim, mais d’un remplacement automatique ou d’une suppléance. Par conséquent, il n’était effectivement pas nécessaire que le recteur de l’Université de Bangui prît au cours des trois premiers mois de l’année 2014 des décisions nommant des Vices-Doyens en poste pour assurer l’intérim de leurs supérieurs hiérarchiques absents. En d’autres termes, il devait en faire économie. Comme le précise le Professeur Jean-Marie Auby, « l’intérim ne pourrait jouer dans un cas où un texte aurait prévu une suppléance (sauf peut-être si la suppléance se révélait impossible »[54]. Qu’à cela ne tienne ! En ce qui concerne singulièrement la Faculté des sciences Juridiques et Politiques, cette erreur avait été déjà corrigée[55] à la suite d’une réunion élargie où la question a été soulevée et discutée de fond en comble.

 

En réalité, il est nécessaire de le faire remarquer, les mesures de nomination prises par le recteur de l’Université de Bangui au cours du premier trimestre de l’année 2014 n’étaient nullement des actes créateurs de droits, mais des actes non exécutoires[56]. Pour sa part, le Professeur René Chapus les qualifie de « décisions et actes unilatéraux non décisoires »[57]. En effet, comme on peut le lire dans de nombreux ouvrages de droit administratif, certains actes administratifs unilatéraux ne sont pas exécutoires. Il s’agit notamment des circulaires, directives et mesures d’ordre intérieur. Ces actes, internes à l’administration, ne créent pas de droits en faveur des administrés et ne font dès lors pas grief. Leur contestation est ainsi impossible. Il en va ainsi des décisions de nomination intervenues à l’Université de Bangui au début de l’année 2014. Loin d’être des actes créateurs de droit, elles doivent strictement être regardées comme des mesures d’ordre intérieur[58]. Par définition, ces mesures recouvrent des actes de l’administration se rapportant au fonctionnement interne des services publics ou des mesures individuelles à caractère disciplinaire, dont l’importance est jugée minime par le juge. Ces actes ne sont donc pas contestables devant lui[59].

 

Au demeurant, le bien-fondé des décisions du recteur de l’Université de Bangui était d’assurer le bon fonctionnement du service public de l’Enseignement Supérieur et non de créer des droits au profit des enseignants désignés. Pour terminer, disons un mot sur le manque d’esprit de créativité dans la décision ministérielle instituant une autre cellule de réflexion à l’Université de Bangui.

 

C - L’absence d’esprit de créativité dans la décision instituant une autre « Cellule de Réflexion » à l’Université de Bangui

 

On se souviendra qu’à la suite des événements dramatiques que la RCA a connus courant 2013, les responsables académiques avaient décidé, au cours d’une réunion convoquée par le recteur de l’Université de Bangui en date du 08 janvier 2014, de créer au sein de leur institution, une structure de réflexion dénommée, Cellule de Réflexion de l’Université de Bangui, en abrégé, CRUB. Regroupant tous les membres du corps académique de l’Université de Bangui, la CRUB a pour vocation de contribuer non seulement à la construction et à la consolidation de la paix, mais aussi à l’amélioration de la bonne gouvernance dans l’optique d’impulser le processus d’un développement durable en Centrafrique. Pour ce faire, la CRUB mobilisera le talent des Enseignants-Chercheurs aussi bien de l’Université de Bangui que d’autres Université en vue de mettre à la disposition des autorités centrafricaines des outils d’analyse, de réflexion, de prospective susceptibles de les éclairer dans leur gestion de la chose publique.

 

Au-delà des rencontres scientifiques qu’il organisera autour des thématiques bien précises et variées, la CRUB s’emploiera à animer ou prendre part aux débats publics[60] portant sur la vie politique de la nation centrafricaine. Pour la coordination des actions de ladite Cellule, les membres désignés[61] séance tenante avaient mis en place, au cours de leur première réunion, un Bureau de coordination initialement composé ainsi qu’il suit :

 

Coordonnateur : M. Anicet GUYAMA-MASSOGO

Coordonnateur adjoint : M. Gervais N’ZAPALI

Rapporteur : M. Boris YACOUB

Rapporteur adjoint : M. Dieudonné KPAMO

 

Après la nomination du Doyen GUIYAMA-MASSOGO[62] comme Conseiller Porte-Parole à la présidence de la République, les membres de ladite cellule avaient, à l’unanimité, remanié ce Bureau de la manière suivante :

 

Coordonnateur : M. Gervais N’ZAPALI

Coordonnateur adjoint : M. Alexis N’DUI-YABELA

Rapporteur : M. Boris YACOUB

Rapporteur adjoint : M. Dieudonné KPAMO

 

Parallèlement à la décision rapportant celles du recteur, le ministre en Charge de l’Enseignement Supérieur a aussi pris le même jour une décision instituant curieusement une autre « Cellule de Réflexion » à l’Université, en sus de celle créée par les enseignants du supérieur eux-mêmes. Aux termes de l’article 3 de cette décision, cette « Cellule de réflexion », est composée ainsi qu’il suit :

-Président : le Recteur de l’Université de Bangui ;

-1er Vice-Président : le Directeur Général de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche ;

-2ème Vice-Président : le Vice-Recteur de l’Université de Bangui ;

-Membres :

  • Tous les Chefs d’Etablissement
  • Un représentant du SYNAES
  • Un représentant des enseignants par corps académique
  • Un Rapporteur : Le Directeur des Affaires Académiques.

 

Même s’il ne s’agissait en réalité que d’une Cellule ad hoc de réflexion, il n’en demeure pas moins que l’institution de cette Cellule aura créé et crée encore une confusion dans l’esprit des enseignants de l’Université de Bangui. L’autorité ministérielle n’aurait-elle pas mieux fait de dénommer autrement cette structure ad hoc. Les membres de son Cabinet souffraient-ils d’un manque d’inspiration au point de ne plus lui proposer une autre dénomination que celle déjà choisie par les enseignants du supérieur ? Et pourtant la langue française est riche en substantifs. De plus, il existe au sein de la Faculté des Lettres et Sciences Humaines des spécialistes en onomastique. Même si ces derniers ne s’intéressent qu’aux noms propres des personnes, ils pourraient être utile de les consulter afin qu’ils puissent éventuellement mettre leur expérience au service des collaborateurs immédiats du ministère de tutelle de l’Université de Bangui, qui éprouvent de la peine à trouver une dénomination en rapport avec la mission d’évitement du chevauchement des années académiques au niveau de l’Université de Bangui.

 

Que retenir de tous les développements qui précèdent ? Il importe de retenir tout simplement que les différentes remarques auxquelles se sont exposées les trois décisions du ministre en charge de l’Enseignement Supérieur ne sont que la résultante d’un mal récurrent qui caractérise les « Haut dirigeants »[63] centrafricains, à savoir : les nominations de complaisance à des postes de responsabilité. Depuis la nuit des temps, les Hauts dirigeants centrafricains ont effectivement du mal à se départir des nominations de complaisance. Au lieu de nommer des hommes ou femmes qu’il faut à des places qu’il faut, les Hauts dirigeants centrafricains préfèrent responsabiliser des femmes ou des hommes qu’il ne faut pas à des postes qui ne répondent pas à leur profil. L’inconvénient de ces nominations de complaisance se traduit malheureusement par des impérities, des imperfections ou encore par un manque de professionnalisme dans l’élaboration des décisions soumises à la signature de ces Hauts dirigeants. Bien évidemment, il n’est nullement interdit de nommer des parents, des amis, voire des copains ou copines à des postes de responsabilité, mais les Hauts dirigeants devraient au préalable s’assurer de la compétence effective de ces derniers avant de les propulser à ces postes. L’une des causes fondamentales du retard qu’accuse la République Centrafricaine découle justement de cette propension morbide des Hauts dirigeants à se complaire dans des nominations de complaisance. Jusques à quand pourraient-ils s’en départir ?

 

En ce qui concerne particulièrement le poste de Directeur de Cabinet, tous les meilleurs auteurs s’accordent à dire que ce poste est une originalité française[64] consacrée par un décret de 1948[65]. Et en France, pays de référence des Hauts dirigeants centrafricains, les directeurs de cabinet sont souvent recrutés parmi les membres  des grands corps d’Etat, tels le Conseil d’Etat, l’Inspection générale des finances et la Cour des comptes[66]. En d’autres termes, ce sont presque toujours des énarques (ressortissants de l’Ecole normale d’administration, en abrégé ENA) qui dirigent les cabinets ministériels. Etant donné que la RCA ne dispose pas encore d’une copie conforme de cette grande école, sur quelle base faudra-t-il recruter les directeurs de cabinet ? A notre humble avis, les directeurs de cabinet de tous les ministères devraient normalement être recrutés soit parmi les juristes[67] soit parmi les administrateurs civils[68]. Pour tout dire et dans l’optique de sonner le glas des nominations de complaisance au sein de l’administration centrafricaine, ne serait-il pas souhaitable de fixer, d’une manière globale, dans un texte législatif le profil des personnalités susceptibles d’occuper « la catégorie des emplois de responsabilité supérieure d’Etat »[69] ?

 

En attendant cette option, il est souhaitable que l’article 12 du projet de décret portant organisation et fonctionnement du ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique soit particulièrement renforcé par la création, au sein de la Direction des Ressources, d’un service devant s’occuper spécialement des affaires juridiques lato sensu. Car le deuxième tiret dudit article confine les activités du service prévu au seul domaine du « contentieux ». A l’instar du décret[70] portant organisation du ministère camerounais de l’Enseignement Supérieur, il est donc nécessaire de créer soit au sein du Cabinet du ministre, soit au niveau de la Direction des Ressources, une Cellule ou un Service Juridique.

 

Placée sous l'autorité d'un Chef de Cellule ou de Service, la Cellule ou le Service Juridique devra avoir des attributions plus élargies que celle du « contentieux ». Comprenant deux (2) Chargés d’Etudes Assistants, la Cellule ou le Service sera ainsi chargé :

 

- du respect de la légalité et de la régularité juridique des actes engageant le Ministère ;

 

- de la préparation et de la mise en forme des projets de textes à caractère législatif ou réglementaire initiés par le Ministère ou soumis à la signature du Ministre, en liaison avec les directions techniques concernées ;

 

- des avis juridiques sur les questions relevant du Ministère ;

- de la promotion et de la vulgarisation de la culture juridique au sein du Ministère ;

- de l'instruction des recours administratifs et contentieux, en liaison avec les directions techniques ;

- de la défense des intérêts de l'Etat en justice chaque fois que le Ministère est impliqué dans une affaire.

 

 

Par Alexis N’DUI-YABELA

,

Maître-Assistant à l’Université de Bangui

Directeur Général de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature (ENAM)

 

[1] Sur la littérature et jurisprudence relatives à l’erreur manifeste v. notamment : F. MELLERAY, « L’erreur manifeste d’appréciation dans la jurisprudence du Conseil d’Etat français. Brèves réflexions sur la destinée d’une construction jurisprudentielle », Long Cours. Mélanges en l’honneur de Pierre BON, Dalloz, 2014, pp. 993-1002 ; J.Y Vincent, L’erreur manifeste d’appréciation, Rev. Adm. 1971, p.407 ; R. Kornprobst, L’erreur manifeste, D. 1965, chron., p.121 ; Labetoulle et Cabanes, Chon. Jurispr. AJDA 1971, p.33 ; Franc et Boyon, chron. Jurispr. AJDA, 1973, p.577 ; concl.Vught s. CE. 29 mars 1968, Société du lotissement de la plage de pamplemousse, RDP, 1969, p.320 ; concl. Braibant et note de R. Drago s. CE. 2 novembre 1973, Société Librairie François Maspero, J.C.P. 1974, II, n°17642.

[2] Voir F. Goliard, « Le maintien de l’ordre dans les universités », in Mélanges en hommage à Bernard VONGLIS, Paris, L’Harmattan, 2000, pp.133-173.

[3] Voir J. Morand-Deviller, op. cit., p.403.

[4] Il s’agit notamment de la force « Sangaris » et de la MISCA (Mission internationale de soutien en Centrafrique sous conduite africaine).

[5] Voir article de D. Niewiadowski intitulé, « Centrafrique : des éléments encourageants pour éviter la ‘’somalisation’’ » sur http//www.rue89.nouvelobs.com/2014/05/18/centrafrique-elements-encourageants-eviter-somalisation-252223.

[6] Voir courrier n°0048/UB/R/VR/SG/14 du Secrétaire Général de l’Université de Bangui à Monsieur le Président de l’Association Nationale des Etudiants Centrafricains, dont la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques a été l’une des ampliataires.

[7] Faculté des Sciences Economiques et de gestion.

[8] Faculté des Sciences Juridiques et Politiques.

[9] Institut Supérieur de Technologie.

[10] Faculté des Lettres et Sciences Humaines.

[11] Faculté des Sciences.

[12] Faculté des Sciences de la santé.

[13] Voir ANECA, « Rapport général du processus électoral des élections des associations facultaires » du 18 avril 2014, p.2.

[14] Voir P. Serrand, « Le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire de l’administration à travers la jurisprudence récente », in RDP n°4-2012, p.909 ; A. de Laubadère « Le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire dans la jurisprudence récente du Conseil d’Etat français », in Mélanges offerts à Marcel Waline précité, pp.551-569.

[15] Le contrôle minimum est une forme de contrôle exercée par le juge sur les actes de l’administration (la jurisprudence est abondante en la matière). Il intervient lorsqu’en vertu de la loi, ou de la jurisprudence, l’administration dispose d’un pouvoir dit discrétionnaire. Cela signifie que l’administration dispose d’une large marge  de manœuvre inversement proportionnelle à l’étendue du contrôle du juge. Son contrôle est d’une étendue normale sur les motifs de légalité externe, l’incompétence et le vice de forme ou de procédure. Il est restreint quant à la violation de la loi. Il va alors se contenter de rechercher une erreur manifeste d’appréciation, dans la qualification des faits comme dans la proportionnalité de la mesure, à savoir une erreur si grossière qu’elle ne saurait être tolérée. Enfin, il contrôle normalement le détournement de pouvoir.

[16] CE, 2 novembre 1973, « Société Librairie Maspero », GAJA.

[17] CE Ass., 2 juillet 1982, « Huglo et autres », AJDA, 1982, p.657

[18] Voir J-C. Ricci, op.cit., p.67.

[19] Voir J-C. Savignac, « L’insécurité juridique : le nouveau mal du siècle », in Espace du service public, Mélanges en l’honneur de Jean du Bois de Gaudusson, Presses universitaires de Bordeaux, 2014, pp.1363-1376.

[20] Voir D. Costa, Contentieux administratif, Paris, LexisNexis S.A, Coll. « OBJECTIF DROIT COURS », 2011, pp.201-206. Dans une perspective de droit comparé, on pourra aussi se reporter à l’intéressante contribution du professeur Pierre Bon intitulée « Le pouvoir de suspension du juge constitutionnel : l’exemple du Tribunal constitutionnel espagnol », in Mélange en l’honneur de Daniel Labetoulle précités, pp.65-79, et préc. p.73 et s.

[21] Il s’agit du Décret N°06.156 fixant les dispositions particulières applicables au cadre de l’enseignement supérieur.

[22] En ce sens, voir J-F. Lachaume , La fonction publique, Paris, 3ème édition Dalloz, Coll. « Connaissance du droit », 2002, p.17.

[23] Voir R. Chapus, op. cit., p.1171.

[24] L’Etat de droit peut se définir comme un système institutionnel dans lequel la puissance publique est soumise au droit. Cette notion, d’origine allemande (Rechtsstaat), a été redéfinie au début du XXè siècle par le juriste autrichien Hans Kelsen, comme un Etat dans lequel les normes juridiques sont hiérarchisées de telle sorte que sa puissance s’en trouve limitée. Dans ce modèle, chaque règle tire sa validité de sa conformité aux règles supérieures. Un tel système suppose, par ailleurs, l’égalité des sujets de droit devant les normes juridiques et l’existence de juridictions indépendantes.

[25] Voir H. Portelli, op.cit., p.25.

[26] Ce décret a été signé le 10 mai 2006 par l’ancien Président François Bozizé Yagouvonda.

[27] CE, 28 juillet 2000, « Ass. France Nature Environnement ».

[28] Voir son ouvrage précité, pp.444-445.

[29] Dans une intéressante contribution portant sur « Les mesures d’application » (in Droit administratif, Mélanges René Chapus, Paris, LGDJ/Lextenso éditions, 2014, pp.673-679), le Professeur J-C Venezia précise que l’ « obligation pour les autorités compétentes d’édicter les mesures nécessaires à l’application d’un texte a été reconnue en 1951 dans un arrêt de Section du 13 juillet, Union des anciens militaires titulaires d’emplois réservés à la SNCF, 403. En 1962, un arrêt annulera pour la première fois un refus d’édicter des règlements nécessaires à l’application d’une ordonnance législative (13 juillet 1962, Kevers-Pascalis, 475 : D.1963, 606, note J.-M. Auby) et en 1964 un arrêt condamnera pour la première fois l’Etat à une indemnité réparatrice du préjudice causé par la non-intervention des règlements d’application d’un décret (Ass., 27 novembre 1964, Vve Renard, 590, concl. Galnot ; AJDA 1964, 678, Chron. jur. ; D. 1965, 632, note J.-M. Auby).

[30] Cet article est ainsi libellé : « La vacance de poste est annoncé par le Recteur de l’Université de Bangui au mois de Février précédant la fin du mandat. La date des élections est fixée par arrêté du Ministre Chargé de l’Enseignement supérieur sur rapport du Recteur ».

[31] Par définition, les circulaires sont des actes par lesquels l’autorité supérieure organise le service ou fait connaître à des agents subordonnés le sens qu’il convient de donner à une disposition. Actes internes à l’administration, elles sont normalement dépourvues d’effet obligatoire à l’égard des administrés qui ne peuvent les contester. Toutefois, l’interprétation du droit proposée par les autorités administratives les conduit parfois à énoncer des dispositions générales et impersonnelles nouvelles, la circulaire ayant alors un véritable caractère réglementaire.

[32] CE, Ass., 29 janvier 1954, « Institution Notre-Dame du Kreisker »[32], RDP 1955, p.175. 

[33] CE, Sect., 18 décembre 2002, Dame Duvignières[33], GAJA, 18ème édition Dalloz, 2011, p.841

[34] Cet article est ainsi libellé : « Pendant cette période de suspension, la Ministre de l’Education, de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique, nommera aux postes de responsabilités concernés par les élections par voie de textes officiels ».

[35] Voir G. Dupuis, « Définition de l’acte unilatéral », in Recueil d’études en hommages à Carles Eisenmann, Editions CUJAS, 1975, p.205.

[36] En ce sens, voir la notion des « actes unilatéraux négociés » auxquels le Professeur René Chapus a consacré un développement dans son ouvrage précité (cf. notamment p.493).

[37] Voir article 7 alinéa 1 du Décret N°85.264 du 22 août 1985 portant statuts de l’Université de Bangui.

[38] Voir article 6 du décret précité qui dispose que : « Le Ministre de l’Education Nationale est le Chancelier de l’Université ».

[39] CE, 24 juin 1949, D. 1949, pp.570-571. Cet arrêt détermine les conditions, de forme et de fond, dans lesquelles les agents de l’Etat qui occupent des postes de direction peuvent être remplacés dans leurs fonctions, abstraction faite de tout motif d’ordre disciplinaire.

[40] Ce sont des actes créateurs de droits ; ils modifient l’ordonnancement juridique, s’imposent à l’action administrative et sont contestables devant le juge de l’excès de pouvoir par les administrés. Il s’agit, selon une classification formelle, des décrets et arrêtés et, selon une classification matérielle, des règlements autonomes et dérivés.

[41] Il s’agit là d’actes non créateurs de droits dont le juge administratif refuse, sauf exception, de connaître, tels : circulaires, directives et mesures d’ordre intérieur.

[42] Voir P.-M. Gaudemet, « Le déclin de l’autorité hiérarchique », D, 1947, 36e Cahier – Chronique XXXV, pp.137-140.

[43] Voir notamment le « Compte rendu de la réunion du 1er avril 2014 » rédigé par le Secrétaire Général de l’Université de Bangui (sous les références N°0053/UB/R/VR/SG/14), p.1.

[44] C’est le cas, d’une part, du Doyen de la Faculté des Lettres et Sciences Humaines nommé « Conseiller politique et Porte-parole à la Présidence de la République et, d’autre part, du Doyen de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques décédé le 12 décembre 2013.

[45] Sur ce point, voir L. Fougère, « Une face c                achée de la fonction publique : les autorisations d’absence et les dispenses de service », in AJDA 1977, pp.584-590.

[46] Voir A. Plantey, Traité pratique de la fonction publique, 2è édition (cf. http//www.amazon.fr), 1963, n°728.

[47] Aux termes de cet article, le Recteur, Vice-Chancelier de l’Université, « est dépositaire de l’autorité académique supérieure au sein de l’Université. » A ce titre :

« -Il veille au bon fonctionnement des établissements de l’Université. A cet effet, il adresse aux Chefs d’établissement toutes instructions utiles et peut assister aux réunions de tous les conseils et assemblées desdits établissements.

   -En cas de besoin, le Recteur peut faire appel à l’avis d’un Conseil restreint composé des Chefs d’établissement »

[48] Voir article 28 du décret n°06.388 du 29 décembre 2006 portant organisation et fonctionnement du ministère de l’Education Nationale, de l’Alphabétisation, de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche et fixant les attributions du ministre, p.10.

[49] Voir J.-M. Auby, « L’intérim », RDP, 1966, pp.864-883.

[50] Il s’agit de l’arrêt Jarry, Rec., 1916, p.274.

[51] Voir CE, 20 avril 1923, Tollard, Rec., p.338.

[52] Voir Rapport du Conseil restreint du 05 février 2014, N°0252/UB/R/VR/SG.14-, p.2. Dans ce Rapport on peut en effet lire ceci : « A la fin des interventions, le Conseil ayant constaté le vide laissé par certains chefs d’établissement appelés à d’autres fonctions ou pour des raisons de maladies, a demandé au Recteur de procéder à des remplacements par décisions et de rendre compte à Madame le Ministre de l’Education nationale, de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique ».

[53] Voir J.-F. Lachaume, La fonction publique, Paris, 3ème édition Dalloz, Coll. « Connaissance du droit », 2002, p.60.

[54] Voir J.-M. Auby, op. cit., p.877.

[55] Voir Décision N°0083 abrogeant la décision N°0017/UB/R/VR/SG., du 07 février 2014, portant nomination d’un Doyen de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques (FSJP) à l’Université de Bangui.

[56] Lire à ce propos M. Waline, « Les actes susceptibles, ou non, de créer des droits », Notes sous CE., 3 février 1956, « De Fontbonne », RDP 1956, pp.859-866.

[57] Voir R. Chapus, op.cit., pp.501-524.

[58] Il existe une abondante littérature sur les mesures d’ordre intérieur. Pour l’essentiel, se reporter à Hecquard-Théron, « De la mesure d’ordre intérieur », AJDA 1981, p.235 ; F. Moderne, « Les mesure d’ordre intérieur et l’institution carcérale. Observation sur une jurisprudence immobile », RFDA, 1984, p.187 ; A. Cocâtre-Zilgien, « La nature juridique des mesures d’ordre intérieur, RISA 1958, p.487 ; R.-E. Charlier, « Circulaires, instructions de service et autres prétendues mesures d’ordre intérieur, JCP 1954, I, n°1169 ; J. Rivero, « Les mesures d’ordre intérieur administratives. Essai sur les caractères juridiques de la vie intérieure des services publics », Sirey, 1934.

[59] Pour des exemples jurisprudentiels et leur revirement, voir : CE, 20 novembre 1954, « Chapou » ; CE, 11 janvier 1967, Bricq, Leb., p.88 ; CE, 2 novembre 1992, « M. Kheroua ») ; CE Ass., 17 février 1995, Hardouin et Marie, GAJA, 18ème édition Dalloz, 2011, p.682.

[60] Le tout premier débat s’est déroulé du 24 au 25 avril 2014 sous le titre : « Regards croisés des universitaires sur les problèmes juridiques, politiques et socioculturels de l’Etat centrafricain ». Le compte rendu de cette activité paraîtra sous peu.

[61] Selon le « Compte rendu de la réunion du mercredi, 08 janvier 2014 tenue à l’Amphithéâtre Quenum », compte rendu rédigé par le Secrétaire Général de l’Université sous le N°0106/UB/R/VR/SG.14-, il s’agit de MM: Clément Anicet GUIYAMA-MASSOGO, Josias TEBERO, Faustin DOLINGO, Dieudonné KPAMO, Richard OUANGA, Alexis N’DUI-YABELA, Ernest MADA, Boris YAKOUBOU, Francial LIBENGUE, Bertrand KENGUETONA, Gervais NZAPALI, Henri YENZAPA et Eddy WODE-PALEM (cf. p.3 dudit compte rendu).

[62] Cf. Décret N°14.016 du 03 février 2014, portant nomination des personnalités à la Présidence de la République.

[63] Cf. article 39 de la loi portant statut général de la Fonction publique centrafricaine. Au premier rang des hauts dirigeants visés par cet article figurent : le Premier Ministre, les ministres et Secrétaires d’Etat.

[64] Voir notamment Ph. Reinhard, La politique POUR LES NULS, Paris, First Editions, 2007, p.108 ; ou encore J-L. Quermonne, L’appareil administratif de l’Etat, Paris, éditions du Seuil, Coll. « Points », 1991, pp.60-63.

[65] Cf. décret n°48-1233 du 28 juillet 1948 portant règlement d’administration publique en ce qui concerne les cabinets ministériels consultable sur le site : http//www.legifrance.fr

[66] Voir J-L. Quermonne, op. cit., p.178.

[67] Pour une note d’actualité en ce sens, se reporter à l’article de P. Gonzales, « Un avocat va devenir directeur de cabinet de Christiane Tobira », publié le 11 avril 2014 sur le site : http//www.lefigaro.fr/actualite-France/2014/04/11/01016-2014-0411ARTFIGO0185-

[68] Pour une note d’actualité en ce sens, les lecteurs pourront se reporter à l’article de T. Quinault-Maupoil, « Le fils de Michel Rocard, deux sœurs jumelles… le cabinet Valls passé au crible », publié le 02 mai 2014 à 13h10mn sur : http//www.lefigaro.fr/politique/le-scan/coulisses/2014/05/02/25006-20140502ARTFIGO0132-

[69] Voir article 38 précité de la loi portant statut général de la fonction publique centrafricaine.

[70] Voir décret n°2005/142 du 29 avril 2005 sur le site intitulé « Services du Premier ministre camerounais – Portail du Gouvernement » à l’adresse suivante : http//www.spm.gov.cm/fr/documentation/textes-legislatif-et-reglementaires/article/decret-n-2005142-du-29-avril-2005.

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